第四轮财税改革预谋发动 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年01月05日 00:09 21世纪经济报道 | |||||||||
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联合国技术援助中国 求解五大财税难题 本报记者 陈 挺 实习记者 王柏人 北京报道
“我很高兴这个项目在经过10个月的协商与推敲后，能够在新年的钟声敲响之前签署。”2004年12月30日，在联合国开发计划署(UNDP)和中国政府合作的“促进减贫的财税改革能力建设项目”(以下简称：“新项目”)的文件签字仪式上，财政部副部长楼继伟当着数十位中外与会嘉宾的面，直白地表达了他对这个项目的企盼与焦虑：“我希望有关各方能够密切配合，履行承诺，确保项目的顺利实施。” 从表面上看，这是一个技术援助项目，新项目由UNDP、英国国际发展部、财政部和国家税务总局共同出资，总投入1000万美元。由UNDP出面组织IMF、世界银行等国际资深专家，为中国的财税改革提供理论和技术的支持。项目从签字之日起启动实施。 但项目涉及到五大领域却非同一般：财政扶贫政策研究、预算编制与管理改革、国库与会计制度改革、税收立法与政策研究、税收监管能力建设——这是双方在历时10个月，对我国财税体制改革的历史、现状及当前热点难点问题进行了系统的梳理，甄选出的目前国内财税改革中所有的重点难点——正如楼继伟所说的：“新项目的设计与今后几年的财税改革重点相吻合。”而负责该项目执行管理商务部中国国际经济技术交流中心主任王粤的解释则更直接：“这个改革是本国的需求驱动型的，定下来肯定要做的。有了外援，会做得更好、更快。” 十年前，正是在UNDP的援助下，中国进行了全面的财政税务改革此举奠定了近十年来分税制的骨骼。十年后的今天，UNDP再做冯妇，是否意味着中国正在孕育着全新价值取向的新一轮财税改革？历经四年的敲打，在UNDP等国际组织的帮助下，中国政府决定再用四年的时间，在全国范围内攻坚第四轮财税改革。 中央地方重划财权与事权 变革风暴总是隐藏在不经意间的背后。 在会上，官员们提得最多的两个词是：“公共财政建设”和“财政减贫”。而新项目的名称叫“促进减贫的财税改革能力建设项目”。在项目中排在第一位的也是“财政扶贫政策研究”。对于这个不太引人注意的名词，专家们的解释揭开了隐在背后的变化：它所代表的内容是中国政府将要解决目前中央与地方尤其是县一级政府中的财权与事权严重失衡的问题。 其实，中央政府已经认识到其中存在弊端并已付诸行动。UNDP驻华代表项目官侯新岸介绍，早在2000年开始的上一期项目(据楼继伟介绍，财政部从2000年就开始与UNDP、IMF、世界银行合作，开展了“财税政策与管理改革”项目，为中国的财政改革，特别是公共支出改革，税制改革以及政府间财政关系等方面提供意见和建议)中就有中央政府和地方政府的事权和财权重新划分的课题。“这也是我们在这一期项目中研究和探讨的重点。” 而且这次选择的突破口更加纵深化，“这一期项目的重点实质上是放在县一级财政的事权和财权的调查和摸底工作。”侯新岸介绍，“在新项目中，我们会做一个目前县一级财政的收支情况调查。根据这个调查，我们就可以找出一些问题来，再进行分析，才能给予适合的改革。” 地方财政或可举债 UNDP的项目，正与目前正在热议的以放开市政债券发行管制为首的地方财政改革相契合。 对于中国地方财政的种种问题，贾康认为，归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制度安排问题，制度安排得好，运行的问题将一通百通。应当从1994年财税配套改革的基本制度成果出发，按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。 而省以下财政体制回避不开的一个问题是一级政府怎样解决“一级举债权”的问题。我国《预算法》规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。这几年，积极财政政策执行以后，每年一千亿元以上规模的国债，有相当大的部分(开始时是一半左右)由中央转借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责，实际也就是地方债。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。 “目前在中国发行市政债券已经具备了必要条件，但不是充分条件。因为我们相关的法律和信用体系还不足支撑。在整套体系还没有建立起来的情况下，你要是轻易给他开一个口子，很可能会加剧财政风险。”中央财经大学财经研究所长王雍君在接受本报的采访时认为，“但最终还是要给地方政府一个举债权。所以建立和完善相应的信用评级和法律体系，就尤为重要。” 而建立一套信用评级体系需要有精确的数目字管理基础。侯新岸介绍，“目前，实现这种数目字管理基础的科目预算已经在中央政府部一级完成了基本的编制工作。” 这一点，从2004年12月21日全国财政工作会议上，财政部部长金人庆的讲话得到了印证。他表示2005年财政部要全面深化预算管理制度改革。将会加快建立科学规范的政府收支分类体系；扩大基本支出预算改革范围，稳步推进行政单位实物费用定额改革，实施项目预算滚动管理；同时，要清理整顿行政事业性收费项目，扩大收支脱钩、编制综合财政预算的改革试点部门，加强结余资金管理。 在这期项目中更大的突破是——还会有绩效预算体系建设的工作。“项目组通过对《预算法》进行修改，对各地政府和部委的预算，要和结果挂钩。如一般的大型投资项目，你不能光说我投资了多少项目，投了多少亿，那最后还要说你的效果如何。”侯新岸介绍。 有了上述基础后，还有一个法律保障——“税收立法和政策研究”，也是此次技术援助五大项目之一。 集权化国库制度改革 在这一轮为期四年的财税改革技术援助中，不全部是“放”，还有“收”的动作。 因为中国财政性资金的缴库和支付方式是通过征收机关和预算单位设立多重银行账户进行的。而这种分散的资金收付方式导致“在使用中缺乏有效的监管的方式是到了不改不行的时候。”王雍君认为。 为此，在新项目中，将对国库集中收付制度改革向全国推广提供技术支持。2000年，我国在UNDP等机构的技术支持与援助下，启动了财政国库管理制度改革——在全面清理预算单位银行账户的基础上，建立起统一规范的国库单一账户体系。目前，国库集中支付改革试点已经从2001年的水利部、科技部、国务院法制办等6部委扩大到140个中央部门、30个省区、市的省级预算单位、150多个地市和部分县级。收入收缴改革扩大到50个中央部门。 而在12月21日的会上，金人庆也表示，2005年要在中央部门全面实行国库集中支付制度改革，深化实施改革的预算单位级次，中央补助地方专款也将实行直接支付试点。对中央部门和单位要全面实行非税收入收缴管理制度改革。 “这里面将有很多问题。首先是你的系统、技术、人员怎么去配套？会计制度如何与国际接轨？”侯新岸介绍，“所以二期的工作会很多。”
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