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作者：李靖
继2004年土地成为宏观调控的重要手段后，岁末年初，新的土地政策又在触动着土地格局的敏感神经。
国土资源部不久前下发的《紧急通知》要求，全国的国土部门将以2004年12月31日为
基准日期，一直到2005年3月31日，对全国城镇的存量用地、闲置用地情况进行地毯式调查。而这项工作在我国还是第一次进行。
业内人士分析，近来一系列的土地政策可谓环环相扣。首先，根据国务院要求，省级以下土地垂直管理体制要在2004年底前初步确立，将市、县、乡的土地审批权力上收到省以上的国土管理部门，此举被人们形象的比喻为“收钥匙”。此外，中央还将实施国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，进一步把“钥匙”紧紧握在手里，而这次为期几个月的全国性城镇存量用地调查，则被人们喻为“收完钥匙后打开门看看有什么家底”。对于这次“摸家底”的行为，中国市长协会副会长陶斯亮女士认为，在我国土地法规落实越来越严格的情况下，对拿地不规范的开发商肯定又是一次冲击，规范运作的企业会获得更多的成长机会。
“垂直管理”强力推行
作为这次“摸家底”的前提——“收钥匙”，土地垂直管理改革的力度出乎意料。几个月前国务院曾下了最后通牒，到2004年底全国省级以下的土地垂直管理改革必须“基本完成”。近日记者从河北省一个县级市的国土局了解道，其领导任命的人事权已于近期从当地政府收归到了上级国土部门。从各地的情况来看，改革推进的步伐也相当之快。2004年12月23日，国土资源部副部长李元在全国国土资源厅局长会议上对外透露，各地的改革方案已经基本制定完毕并且发出。
垂直管理改革已成燎原之势。“面对‘收编’，现在基层土地部门的人心都在悬着”，笔者在采访中听到这样的描述。一位专家告诉记者，垂直管理谈了好多年了，但是贯彻的难度很大，哪次都没有达到这次的程度。首都经贸大学房地产教研室主任邢亚平对记者说，我国现在很多地方还是粗放型发展方式，一些地方政府追求政绩首先是在土地上打主意，而省以下的基层政府土地审批权收到上级国土部门手里，对今后科学利用土地是一个有力的制度保证，2004年中央一系列的土地高压政策创造了实施这个制度的条件。
垂直管理后，什么样的土地管理格局将呈现在人们面前呢？据国土资源部提供的资料，改革后省级国土部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土资源主管部门任免；设区的市、州，土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土资源主管部门的派出机构。可以说，土地部门受地方政府的约束少多了。一方面地方政府在土地上可做的文章不像以前那么多了，另一方面，土地部门对地方政府的土地监督和执法的力度也加大了，在国家的整个政治体制改革中有重要的意义。
国家发展和改革委员会宏观研究院副院长刘福垣近期表示，目前各级政府对市场的参与过多，甚至形成了与中央调控职能博弈之势，国家改革方向就是要逐步收回地方政府的经济管理权，土地垂直管理的实施是重要一步。
“经营城市” 面临尴尬
在新的格局下，正在打破地域限制走向全国化经营的房地产业的环境也在悄然变化。
新体制之下，基层土地部门与当地政府一定程度“分家”，由相对超脱的省以上土地部门来直接管理。这种做法最大的影响之一就是打破了原有土地利益格局，而基于原有格局的“经营城市”概念也将会发生相当变化。
随着城市间的区域竞争加剧，以及商业化对传统管理模式的挑战，“经营城市”这个新名词渐渐成了各个城市政府官员口中的“新宠”。但是随着这个理念被滥用，弊端已经逐渐显现。陶斯亮女士对记者表示，经营总归是追求利润的，管理城市追求的不是利润，而是社会的和谐，经营城市不可多强调。但问题是经营城市早已成了政府干预市场、追逐政绩的理由，像潘多拉的魔盒，一经打开便难以收拾。
正在接手一些地方城市发展课题的首经贸大学教授邢亚平告诉记者，土地管理制度一系列的深层调整使地方用地的权力被约束了，现在各地正在作“十一.五”计划，各个地方政府都考虑到未来的土地管理格局，开始被逼着从集约化发展的角度考虑问题，而不是像以前那样想发展个什么产业，就直接批地，划出一大块土地来开发。如果将经营城市的过程比作一只手握着笔作画，那么现在笔没有变，事情还得基层土地部门来做，而握着笔的那只手则变成了上级国土部门。以前的经营城市往往立足于本地利益，而垂直管理之后则会更注重全局的协调，可以有效的抑制全国范围的土地扩张。“孙悟空翻跟头的权力还有，但是被加了紧箍咒”。
催生土地退出机制
据一位在建设部工作过的专家介绍，即使在土地市场化程度比较高的深圳、广州等地，当地的土地官员都说不清自己有多少闲置土地。邢亚平教授分析道，调查我国城镇的闲置用地更重要的意义是为国家的供地计划做准备，这与一系列控制土地增量的政策是配套的，在增量被严格控制之后，面对强大的社会需求，有计划的引导人们深入开发现有用地将是国家的一个大方针，随之而来的是国家建设开发从粗放型向集约型的一个重大转折。
但是清查“家底”的工作绝不是表面上这么简单。
根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，土地批准下来后，满两年未实施具体用地行为的，批准文件自行失效；对用地单位闲置的土地，土地使用者自出让合同生效之日起两年内未开发利用土地的，土地主管部门依法收回土地使用权。也就是说，土地闲置两年以上就要面临收回的命运。陶斯亮分析认为，这次国土资源部统一组织的大清查肯定会对一些开发商产生影响，拿地不规范的开发商又会遭到一些冲击，而相应的，规范运作的开发商会在这次清查过程里成长得更茁壮一些。
对很多囤积土地的开发商来讲，这次高规格的闲置用地调查确实蕴含着很大的风险。8.31大限是对“正在进门”的土地进行处理，但是原来已经进了“门”的土地这一次将面对什么命运？将是一个很大的悬念。而闲置用地数据汇集出来以后，在我国的土地开发还缺少退出机制的情况下，相当多的土地怎么从这个“门”里退出，将是2005年的一大看点。业内人士分析，2005年对存量土地的处理还会有一系列的政策，对开发企业的影响会很大。
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