湖南株洲炎帝广场商业街 千万资产归属争议

　　-本报记者 薛惟中 湖南株洲报道

　　“我们是苦口婆心、仁至义尽。政府下文将炎帝广场(包括商业街)整体移交给广电局已经9个多月，如果我们还不加强管理，就会导致国有资产流失，就会犯罪。”2004年12月17日，湖南省株洲市政府副秘书长刘玉平对本报记者这样说。

　　当日上午，记者正就株洲炎帝广场商业街产权纠纷一事采访刘玉平时，炎帝广场开发部负责人凌鹏打来电话说，株洲市广播电视局资产接收小组已强行进入开发部的办公室，正式接管了炎帝广场商业街。

　　2004年2月23日，开发部19个职工以自然人的名义向株洲市中级人民法院起诉株洲市政府行政违法，同时向株洲市天元区人民法院起诉株洲市广播电视局“民事侵权”。

　　株洲市炎帝广场商业街经过审计后的净资产超过1000万元，在此之前，这1000万到底应算作国有资产还是归属于开发部职工，已经经历了9个多月的争议。

　　产权争议缘起

　　争议还得从8年前说起。

　　1996年，株洲市委市政府决定，在该市兴建“全面体现株洲时代风貌特色”的炎帝广场，同时在广场外围规划了广场商业街，并要求将其培养成全市的“新的经济增长点”。

　　“市财政拿几千万修建一个广场，当时就有不同意见。本来决定炎帝广场和广场附属的商业街一起上，但最后修广场就花了8000万，财政已经搞不下去了，才定了一个‘谁投资谁开发谁受益’的原则，由开发部来招商引资。”2004年12月17日，刘玉平对本报记者说。

　　刘玉平所说的炎帝广场开发部成立于1996年2月。株洲市政府1996年48号文明确规定，这是一个“行使政府组织客商进行融资、开发、建设、经营的职能”的管理机构，同时还划拨了5万元的开办经费，“用于开发部代行政府在该项目上的部分管理职能”。

　　当年的政府文件还明确规定：炎帝广场商业街的具体开发建设可采取独资、融资、集资、合资、合作和股份制等多种方式，社会融资不分内外，一律享有外资待遇。

　　文件规定，筹资、开发、建设以及项目建成后的销售或经营等事宜由炎帝广场开发部负责。根据当时的构想，政府还准备成立一个神农股份开发有限责任公司统筹商业街的开发与建设，开发部因此更像一个临时机构。

　　据介绍，规划中的炎帝广场地处株洲新开发的河西区，原来是一片丘陵，也没有路。由于商业开发前景不明，市政府多次召开协调会，要求对广场商业街的开发“特事特办”，给予最优惠的政策。尽管如此，招商引资工作仍然毫无进展，成立神农股份开发公司的事也因此被搁置。

　　在此情况下，建设商业街的任务最终落到了开发部头上。

　　根据北京中立会计师事务所出具的审计报告，炎帝广场商业街从动工兴建到1998年4月验收完工，共筹集建设资金3000多万元，其中株洲市财政局借款1200万元；株洲市防洪河西指挥部和株洲市旧城改造办公室等机构预付购房款1100万元；其他单位和个人购房款770多万元；延付工程款470多万元等。1998年5月1日至2003年年底，开发部又收到购房款、租赁收入以及员工入股等资金1700多万元。至此，开发部累计实现主营业务收入3800多万元，交纳税费100多万元，上缴土地收益金18万元，积累净资产1000多万元。

　　整个广场商业街累计缴纳税收2000多万元，解决了1000多人就业。

　　但是纠纷也随即而来。

　　2004年3月5日，株洲市市长办公会决定，将炎帝广场(包括商业街在内)整体划归市广播电视局管理和经营，此举遭到开发部员工的反对。他们认为，商业街资产本是属于他们的。株洲市审计局派出的审计专班也被开发部以“开发部不是国有事业单位”为由拒之门外。随后，当地检察机关以刑事调查的名义调走了开发部所有账本和原始单据，对开发部资产进行清查。

　　投资主体是谁

　　问题的焦点在于，这些资产到底是不是国有资产。

　　“商业街最大的投资就是土地，而这些地属于行政划拨，因此形成的资产当然是国有资产。”株洲市政府法制办肖科长对本报记者说。

　　对此凌鹏断然否定。他说，商业街的开发用地采取的是事前行政划拨、事后缴纳土地收益金的方式取得，属于政府为达成自己的行政目标而采取的对土地使用费用进行“减、免、缓”的优惠政策(株洲市政府1996年48号文件规定“为加快项目的建设，实行特殊的优费政策。总的原则是所有税费，努力做好工作，一律实行减免缓。工程项目用地与广场用地一次性审批，由国土部门办好手续。”)。截至2003年底，开发部在销售房产过程中已经上缴土地转让收益金187758元，而且当业主出售自己在商业街上的这些房产时，政府部门仍然继续在征收土地转让收益金。

　　一位研究企业产权制度的学者在接受本报记者采访时表示，如果土地算作投资，那么在当初就应该明确，这部分土地作价多少，占多少股份，如果当初没有这样做，现在说属于投资说不过去；另一方面，如果当初这些土地已经作为政府的投资，在开发部事后卖出房产时，政府就不应当收取土地收益金，既然已收取土地收益金，就可以反证这片土地政府并没有视为投资入股，而是以优惠政策来吸引民间开发。

　　不过，株洲市财政局有关负责人对此持相反的意见。

　　株洲市财政局企业科的负责人周国强在接受记者采访时说：“政府投资的形式是多种多样的，5万元的开办费，给予的许多优惠政策，包括财政的借款、政府所属机构购房的预付房款、土地出让金的减免缓等，都是政府投入的一种形式，这些由于国家的优惠政策而形成的资产，应属国有资产。”

　　北京华一律师事务所律师浦志强认为，政府的5万元开办费不能算做投资，因为投资是要投入到法人组织里面去的，显然这5万元开办费不符合这个要求，顶多只能算作政府对开发部的债权。

　　全国人大内务司法委员会委员、法学家应松年和中国人民大学教授杨立新等人在为炎帝广场开发部产权争议出具的专家意见书中认为，开发部主要运用各种融资手段开发经营广场商业街，并以自身部分房产抵押工程款等多种形式承担风险，本着“谁投融资谁承担风险，谁承担风险谁享有权益”的原则，因此形成的资产理应归属开发部(广场商业街已经出售的房产属于业主)；政府给予商业街的各种优惠政策属于政府采取的行政措施，这些优惠政策是无论如何不能量化为资本投入的。

　　他们认为，株洲炎帝广场的产权纠纷为中小城市开发中的产权归属提出了一个带有普遍性的问题。

　　对此，株洲市财政局的周国强科长对记者说，在理论上他非常乐意与专家们探讨，但是“商业街是不是国有资产，界定权在财政局。我国实行的是条文法，我们执法只能依据条文，而不能依据理论”。

　　株洲市财政局企业科的李小康对此打了个比方：“我出钱请你替我炒股，难道赚的钱就成了你的了？”

　　凌鹏也有一比：甲借了乙的2元钱，买彩票中了500万，难道这500万就属于乙吗？

　　开发部身份辨识

　　株洲市政府副秘书长刘玉平对记者说，政府执法的主要依据是财政部和国资局于1993年发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》。该《办法》第8条第1款规定：“有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向企业投资，形成的国家资本金，界定为国有资产。”《办法》第8条第3款又规定：“以全民所有制企业和行政事业单位担保，完全用国内外借入资金投资创办的或完全由其他单位借款创办的全民所有制企业，其受益积累的净资产，界定为国有资产。”

　　他说：“政府完全是依法行政，为此我们多了依法行政的谨慎，牺牲了许多效率。”

　　凌鹏认为，《办法》的适用有一个重要的前提，就是《办法》第8条中规定的“全民所有制企业中的产权界定依下列办法办理”。他说：“我们开发部不是国有企业，因此不适用该《办法》。”

　　在这个问题上，株洲市政府和开发部也有分歧。

　　株洲市政府法制办肖科长认为，开发部没有进行任何工商登记，不具备法人资格，没有独立承担民事责任的能力，也不能独立享有民事权利。开发部只是政府成立的一个临时机构，执行的是政府的职能，这有株洲市政府1996年48号文为证。周国强也认为，开发部是政府下文设立的，而且还给了5万元开办费——“政府怎么会给一个非国有单位开办费呢？”

　　但是，前述企业产权制度研究学者援引国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》说，开发部应属于事实上的非公有制经济主体。根据《条例》，事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”，他说，开发部不是利用国有资产举办的社会服务组织，实际从事的业务活动也不在此规定范围内，因此不能把开发部误认为国家事业单位。

　　凌鹏对本报记者说，开发部从负责人到一般员工没有一个国家公职人员，没有任何人享有国家公务员或国有企业职工的福利待遇，包括他这个负责人，也不是任何人任命的，而是开发部的全体职工民选推举的。开发部成立8年，既没有上级主管单位，也没有任何机构承担开发部的管理和投资风险。

　　他认为，开发部以融资和负债经营形成自身资产，自主决策、自担风险、自主经营、自负盈亏、依法纳税，独立承担了广场商业街的开发建设与经营，履行了房地产企业的职能，是事实上的非公有制经济主体。

　　他说：“如果不是积累了1000多万的净资产，我们也不会碰到今天的麻烦。”

　　截至本报截稿时为止，由于受理案件的审核期还没有过，因此还无法知晓株洲市中级人民法院是否同意受理此案。但无论是株洲市政府方面还是开发部的职工都向记者表示，将服从法院的判决。