巩固和改善宏观调控的重要文件

　　新华社记者　谢登科

　　近日，国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称《决定》)，这是近年来国务院出台的关于土地管理的最全面、最明确、规格最高的一份文件。

　　《决定》从我国现实国情出发，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的 基本国策，坚持社会主义市场经济的改革方向，针对当前土地管理中存在的突出问题，提出了深化改革、严格土地管理的一系列重大措施。

　　《决定》的颁布，充分体现了党中央、国务院对土地管理和耕地保护工作的高度重视和一贯方针，是落实最严格的土地管理制度，进一步推进土地管理事业改革和发展的纲领性文件；是加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展的又一重大举措；是推进依法行政，切实维护广大人民群众利益的重要体现；是树立和落实科学发展观、正确政绩观，促进经济社会可持续发展的重要保障。

　　起草一个进一步深化改革加强土地管理制度建设的文件，是党中央、国务院布置的任务

　　去年下半年以来，针对经济运行中出现的突出矛盾和问题，党中央、国务院及时作出了加强和改善宏观调控的重大决策。为把好土地“闸门”，切实保护耕地，中央决定开展土地市场的治理整顿，清理各类开发区，严格控制建设用地。今年4月下旬，中央又作出了暂停农用地审批半年的决定。实践证明，中央的决策是非常必要和完全正确的。

　　但是，圈占土地、乱占滥用耕地的体制性动因尚未根本消除，深化土地管理改革，加强土地管理制度建设，建立最严格的土地管理的长效机制迫在眉睫。

　　在深入开展土地市场秩序治理整顿的同时，起草一个进一步深化改革加强土地管理制度建设的文件，是党中央、国务院布置的任务。2004年6月7日，国务院总理温家宝作出“在暂停审批建设用地期间，一要抓好土地清理整顿，二要着手研究制定管理制度”的重要批示。在国务院的直接指导下，国土资源部随即成立土地管理制度建设领导小组，开始了紧张的文件起草工作。

　　落实从严管理，注重运用法律手段；调整利益机制，立足运用经济手段；着眼深化改革，辅之必要的行政手段，是《决定》起草过程中把握的总体原则。

　　我国现行的土地管理法律制度是严格而具体的，当前最突出的问题是有法不依、执法不严、违法难究和侵犯农民合法的土地权益。要真正落实世界上最严格的土地管理制度，必须坚持严格执法、有法必依、执法必严、违法必究。在严格执法上，必须动真格。

　　与历次“圈地”热相比，最近一轮大量“圈地”、乱占滥用耕地的特点是，一些地方以牺牲农民利益为代价，低价甚至“零地价”出让土地，进行“招商引资”，追求短期利益和政绩。切断这种扩张用地的利益冲动，防止恶性循环，必须建立有效的利益调节机制，理顺中央与地方、政府与用地者以及被征地农民等多重利益关系。

　　《决定》的制定，就是要确保在土地转入正常审批之后，不再发生圈占土地、乱占滥用耕地的现象，防止投资规模扩张的反弹；就是要逐步建立起有效的体制和机制，进一步加强土地管理，严格保护耕地，促进节约、合理和科学用地。

　　基于对上述几方面形势的认识和判断，《决定》的起草工作，始终按照建立和完善最严格的土地管理制度的要求，以巩固土地市场治理整顿成果、防止“反弹”为重点，坚持把深化改革、依法管理、统筹兼顾、标本兼治，促进土地利用方式和管理方式的根本转变摆在突出位置。

　　温家宝总理多次对修改、完善文件作出重要指示。曾培炎副总理先后在深圳、大连、宁波和北京主持召开4次座谈会，分别听取了16个省(市)和3个计划单列市的意见和建议。国务院先后两次召开常务会议，审议《决定》(代拟稿)。

　　我们的土地管理工作曾经出现过比较突出的问题，土地资源短缺已经前所未有地危及我国的经济社会发展，在事关民族生存和发展之根本的土地问题上，我们再也犯不起错误。因此，如何采取标本兼治之策，切实管住管好土地，成为《决定》的最大亮点。

　　针对我国土地管理实际，重点回答实行最严格土地管理制度面临的九大问题

　　土地是民生之本、发展之基。我国人多地少的基本国情、确保国家粮食安全、走新型工业化和城市化道路、维护社会稳定和国家长治久安、巩固宏观调控成果、保持经济平稳较快发展等，都决定了必须实行最严格的土地管理制度。

　　按照国务院领导同志的指示精神，《决定》的起草，坚持以回答以下9个方面的问题为主线：如何坚持实行最严格的土地管理制度？如何切实有效地守住基本农田？如何改革和完善土地管理制度？如何充分运用价格机制调控用地？如何保护国有和集体土地所有者权益？如何切实保障被征地农民的利益？如何推进节约和合理用地？如何巩固土地市场治理整顿成果？如何强化土地管理责任制？

　　今后一个较长的时期，我国人口将继续增加，要保证有必要数量的耕地来解决十几亿人的吃饭问题，同时又要为工业化、城镇化的推进提供必需的土地，耕地的供需矛盾将日益突出。因此，实行最严格的土地管理制度，是我国推进现代化建设中一个全局性、长远性、战略性的问题。

　　近年来，我国土地利用中的浪费现象非常严重。一些地方随意改变划拨土地用途和转让划拨土地使用权，竞相压低地价招商，不仅造成国有和集体土地资产大量流失，而且助长了浪费土地资源的坏风气。有些地方一方面已征土地大量闲置，一方面还大量新占土地。不少城市追求宽马路、大广场，企业追求“花园式”厂区，一些地方以“大学城”为名变相搞房地产开发。乱占滥用耕地的问题之所以不能得到很好解决，主要原因是土地管理制度不健全、机制不合理。

　　对基本农田实行特殊的保护，做到总量不减少、用途不改变、质量不下降，是当前最急迫、最重要的任务。科学合理使用每一寸土地，最根本的是要通过推进改革，从体制和机制上解决问题。中央已经决定实行省以下国土资源部门垂直管理体制，同时，必须更加注重强化法制，依法管理土地。充分运用价格机制调控用地，是抑制乱占滥用土地最重要的经济手段；从法律、制度上确保国有和集体土地所有者权益不受侵犯，是加强土地制度建设、严格土地管理的一项重要内容。

　　深入开展的全国土地市场治理整顿虽然取得了积极进展，但也应当清醒地看到，目前所取得的成果还是初步的、阶段性的，有些地方清理整顿工作流于形式，不少地方清理出来的问题还没有得到彻底解决，有的地方还在等待观望。

　　保护和合理利用土地的责任主要在地方政府，特别是省级政府。各级政府和领导干部要坚持科学发展观和正确政绩观，妥善处理发展经济与保护耕地的关系，切实担负起保护耕地的责任。要从国家全局着想、为子孙后代着想，牢固树立保护耕地的意识，绝不能以过多占用耕地为代价来换取一时一地的经济增长。

　　《决定》在对我国土地管理实际进行深刻分析的基础上，从全局和战略的高度提出了解决上述9大问题的一系列重大政策措施。

　　完善最严格的土地管理制度，是进一步推进土地管理事业改革和发展的纲领性文件

　　针对现阶段我国土地管理中存在的突出问题和薄弱环节，《决定》作出了具体明确的规定，提出了改革的出路和措施，是落实最严格的土地管理制度，进一步推进土地管理事业改革和发展的纲领性文件。

　　针对当前土地管理中普遍存在的执法不严的问题，《决定》规定，严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。各省、自治区、直辖市人民政府不得违反规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。严格执行占用耕地补偿制度，防止占多补少、占优补劣。禁止非法压低地价招商。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。

　　针对随意突破规划，擅自修改规划等行为，《决定》强调，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。《决定》加强了农用地转用审批的规划和计划审查，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划。凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。

　　《决定》以“保证需要安置的农民的原有生活水平不降低，长远生计有保障”为原则，着重突出了“征地补偿和安置”这个重点。《决定》规定：在法定标准内增加征地补偿和安置费用；达到法定上限尚不足以维持被征地农民原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。《决定》还分别对有稳定收益项目的农民、因征地而导致无地的农民等不同情况的安置办法作出了详细、具体的规定。

　　针对盲目“圈地”、闲置浪费的问题，《决定》规定：新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准不得减免，对减免和欠缴的，要依法追缴。凡经营性用地，必须实行招标、拍卖、挂牌出让制度；加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。

　　耕地保护中存在的责任不明、违法难究等问题，是滥批乱占土地难以根治的重要因素。《决定》明确指出，调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。

　　为完善土地执法监察体制，加强土地管理行政能力建设，《决定》指出，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。这是对强化现行土地管理体制的一个重大创新。

　　管好用好土地意义重大而深远，责任光荣而艰巨。《决定》的颁布和认真落实，必将开创我国土地管理工作新局面，为全面建设小康社会和顺利实现社会主义现代化做出新的贡献。