年度话题：矿难探源 安全投资欠账源于改革滞后

　　安全投资欠账源于改革滞后

　　2004年年终之际，《财经》杂志推出“年度特别话题”，对全年一桩有广泛影响的持续性事件、一个具有纵深度的主题，进行调查和反思，以求鉴往知来。今年首次推出的年度话题是对于年来大型煤矿灾难深层次原因的思考，题为《矿难探源》。

　　据《财经》报道，中国的矿难，过往集中于小煤矿。然而，近年来全国八万多家小煤矿已经减少到两万家左右，2004年的国有大矿的安全事故，却以其规模大、频度高，让世人心悸不已。近来中国两个国有重点煤矿——河南大平煤矿和陕西陈家山煤矿——相继发生特大安全事故，分别有148人和166人遇难。

　　在此之前，今年来已有多起国有煤矿的矿难发生，包括2月23日，黑龙江省鸡西市煤业集团下属百兴煤矿的特大瓦斯爆炸事故，37人遇难；4月30日，山西省临汾市隰县国有地方煤矿梁家河煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，36人死亡，9人重伤；6月6日，北京房山区京煤集团控股的大安山煤矿采煤一段发生坍冒事故，10人遇难；6月15日下午，陕西铜川黄陵矿业公司一号煤矿瓦斯爆炸事故，23人死亡；10月7日4时44分，大安山煤矿再次发生煤泥水事故，三人遇难，等等。

　　《财经》年内曾对数起矿难进行现场调查。在确定“年度特别话题”为探源矿难后，该刊记者更于数周来走访煤炭领域的大量专家，并专程赴河南、陕西矿难现场深入调查，探讨2004年矿难频仍之因。采访调查显示，昔日的“小煤窑之难”转为“国有大矿大难”并非偶然，其必然性则缘于国有煤炭体制改革的严重滞后。

　　国有煤矿一起起安全事故的发生，固然与忽视安全的侥幸心理相伴随，诸多矿难发生更直接、更主要的原因，还是多年来的煤炭安全投资欠账。据《财经》披露，目前中国成规模的煤矿安全多年来持续欠账，总额已高达500多亿元。在“九五”期间，国有重点煤矿仅在“一通三防”(通风、防治瓦斯、防治煤尘、防灭火)方面投入应达42亿元，但实际真正投入差一半以上。

　　曾有分析将安全投入不足、以安全换效益归为“煤炭行业这些年效益不好”，以及“城乡二元结构下的劳动力特征”。煤炭业内因而有一种慨叹，认为在现实条件下，煤矿矿难难以避免，这是煤炭行业为了支持国民经济的整体发展做出的牺牲，是经济转轨的代价。而《财经》的调查显示，这种看法显然失之于肤浅。安全投入不足之根本，在于中国国有煤炭领域长期以来没有进行以产权改革为主的深层次改革，而政府“一手抓生产，一手抓安全”，未能建立起有效率的安全监管体系。

　　“为什么政府非要把煤炭资源抓在手里不放？为什么煤炭行业不能进行产权改革？为什么不能引入外部资本弥补多年安全欠账？”《财经》采访的专家学者提出一连串问题，足以令人深思。

　　资源价格市场化方为改革正途

　　2004年年末，中国两个国有重点煤矿——河南大平煤矿和陕西陈家山煤矿——相继发生特大安全事故，分别有148人和166人遇难，使得“矿难”再次成为众所瞩目的焦点。《财经》杂志选取这一公众关注的热点问题进行深入调查，推出题为《矿难探源》的2004年度话题。

　　《财经》的调查显示，2004年的矿难具有大矿大难之特点，相当一部分集中于国有煤矿，正暴露出中国煤矿行业的改革滞后。国务院发展研究中心产业经济研究部研究员钱平凡就曾提出，政府改变对煤炭行业“一手抓生产，一手抓安全”的固有做法，转让国有股份，国有资本退出煤尖炭行业，用出售股份换来的资金解决煤炭企业遗留的历史问题；同时腾出手抓安全监管和环境保护，制定煤炭资源的合理开发规划，从而有效解决煤炭资源开发、消费过程中的负外部性。

　　“为什么政府非要把煤炭资源抓在手里不放？为什么煤炭行业不能进行产权改革？为什么不能引入外部资本弥补多年安全欠账？”钱平凡对《财经》记者提出一连串的设问，“不改革，煤炭行业就改变不了‘苦’、‘穷’、‘险’的状况，出事死人是必然的！”

　　据《财经》报道，中国的煤炭行业，是一个强烈两极分化的产业布局。一极，是以“小、散、滥”著称的小煤矿，在这个极端里，民间资本显示了极强的势头，原有的小型地方国有矿和乡镇集体矿，大量被私人资本占领；另一极，却是大型煤炭企业国有资本一枝独秀，外部资本鲜有、也难有进入进行资本重组。始于1996年，中国煤炭业曾开始了政府主导下的企业化改制试点。但对于这一阶段的改革，无论是身在其中者还是外部的观察者，都称其是“换汤不换药”，被评价为“企业经营机制未实现根本性转变。部分国有企业未进行公司制改造，已经改制的也大多是国有独资公司。上市公司产权结构不尽合理。企业未形成规范的法人治理结构和现代企业运行机制。”

　　在政策层面上，中国并没有明文限制外来资本进入煤炭行业。早在1983年11月6日，煤炭部就发布《关于积极支持群众办矿的通知》，政府开始允许私人从事采煤业。1998年1月1日开始实施的《外商投资产业指导目录》中，除特种、稀有煤种需由中方控股或占主导地位外，煤炭开采与洗选行业属鼓励外商投资的产业。然而，国有煤炭企业的门难以对非国有资本打开。其原因在于资源被国家垄断。

　　中国的煤炭资源一直是通过行政方式划拨给国有煤炭企业开采。虽然1986年《中华人民共和国矿产资源法》出台，1996年又曾经修订，并出台一系列配套法规如《探矿权采矿权转让管理办法》等配套法规出台，但因基于行政划拨的一级市场现状并未改变，二级市场亦未真正放开。资源事实上还控制在政府手里。在中国进行市场经济体制改革二十多年后，呈现在人们眼前的煤炭行业，依旧是一个被人称作 “惨”、“穷”、“乱”的行业。

　　2004年，中国煤炭市场已连续两年行情看涨，但由政府出面组建大型煤炭企业基地，将国有煤炭企业联合重组的声音开始强化，而对煤炭企业进行产权改革的声音则更微弱了。最新传出的消息是，中国准备进行13个大型煤炭基地建设，包括40多个主要矿区，煤炭保有储量6908亿吨，占全国煤炭储量的70%。在目前煤炭资源权整体垄断的格局下，这样的兼并、重组就很难以市场的规则运行和操作。专家们普遍对于煤炭行情转好政府更想把企业抓在手上感到担忧。

　　《财经》采访的专家们指出，改革的方向应该是煤炭资源商品化。“国家作为整个资源的统一的所有者，把资源作为政府的一个公共产品，由政府进行管理；然后根据市场化的原则，建立资源市场，以利用率开采率、安全系数，产能最佳为考察内容，将资源有偿交给有能力的企业去进行开采。”

　　他们还提出，已经掌握在煤炭企业手中、曾经无偿或低价获得的资源权，必须进行市场化的重新作价，从而打破附生其中的行业垄断特性。这样，煤炭资源才能实现有偿开采，清晰各煤炭企业所占用的煤炭资源的所有权。也只有在此基础之上，市场化的煤炭企业的兼并、收购与联合才具备了实际操作的条件。

　　正因为“企业抓在手上”，政府抓安全的手没有足够的力量。近年来中国在煤炭监管体系的建立上一系列调整，垂直监管体系看去初具形态，但监管原则仍是“国家监察、地方监管、企业负责”。从上到下，抓生产与抓监管仍由国家这个主体承担，在现实中必是畸轻畸重，难以正确权衡。

　　《财经》在推出此年度话题时，还以提供大量分析，对中国煤炭业及安全监管的体制变迁进行了汇总，并参照国外经验进行了对比研究。