《财经》杂志：公务员立法争议

　　转型期立法应在考量甚至同情各方利益的前提下，做到立法与现实的协调

　　□本刊记者 常红晓／文

　　2004年12月25日至29日，十届全国人大常委会召开第十三次会议。一部旨在统一规范国家各级公务员管理的法律——《中华人民共和国公务员法(草案)》(以下简称《草案》)被 提交首次审议。

　　这是中国首部针对公务员的立法，涉及公务员的义务与权利、职务职级、录用、考核、职务任免、职位聘任、职务升降、奖励、纪律与处分、工资保险福利、培训、交流、回避、退休、申诉控告等。

　　此前的12月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国公务员法(草案)》，并决定把《草案》提请全国人大常委会审议。这是1949年以来《公务员法》首次提交全国人大审议。

　　按照立法程序，该法最快于2005年上半年获得通过。但由于对公务员的范围、分类、管理等存有较大争议，学界普遍认为，《公务员法》很多细节尚待细致讨论。

　　立法亮点

　　公务员是掌握国家公权力的人，代表国家从事社会事务管理、行使行政职权、履行国家公务。目前全国有500多万公务员，其行为对社会的影响非同一般。

　　建国55年来，中国没有一部规范公务员管理、保障公务员权利的法律，与建设法治社会的要求相距甚远。从行政法学的角度看，《公务员法》是一部很重要的法律，它是中国对各级国家机关工作人员管理的“母法”，将来将陆续制定的工资法、惩戒法、退休法、录用法、回避法、辞职辞退法等，都是《公务员法》的下位法。

　　此次《草案》把公务员分为领导职务和非领导职务，同时又规定，国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术职务和行政执法职务。中国政法大学政治与公共管理学院教授刘俊生认为，此内容颇有新意。

　　目前中国各级党政机关里有大量专业技术人员。但是由于领导不一定按照专业人员的意见决策，很容易造成“外行领导内行”。如果该条款列入《公务员法》并获得通过，就可通过制定相应的法规对专业技术人员的权力进行明确。

　　比如，针对某一专业问题，可规定领导决策前必须有专业技术人员签字认可，这样就可以加强管理和决策的科学性。具体如传染病防治问题，专业技术人员对自己的专业技术负责，而行政领导对自己的行政决策负责。专业人员签字认可的意见，行政领导可不采纳，但应规定，有关公共管理的专业问题，必须要有专业人员签字认可，然后领导才能作出决策。　　

　　国家行政学院一位长期关注公务员立法的学者认为，此次草案中，提出了公务员分类制度，在分类的基础上重新设计公务员的职务、职级；通过创设聘任制与任期制，建立公务员更新机制；确认将竞争上岗与公开选拔作为公务员晋升方式之一，改革传统的委任制。这些都是此次《草案》的创新所在。

　　哪些人属于公务员

　　立法过程中，也存在诸多分歧。焦点集中在中国共产党、民主党派、人大、政协、群众社团组织等机关干部是否属于公务员。

　　《草案》对这一问题已有定论：中国共产党的各级机关干部属公务员；各民主党派机关干部列入公务员；共青团、妇联、工会等群团组织参照公务员进行管理；人大常委会组成人员、政协常委、委员、民主党派各级委员会常委、委员不整体列入公务员范围，分别按其所在单位的人事制度进行管理；对法官、检察官，首先明确其公务员身份，然后按照《法官法》、《检察官法》进行管理。

　　据一位参与《公务员法》起草的人士透露，有专家提出，不宜把中国共产党机关工作人员在法律上直接表述为公务员。对此，国务院法制办会同中组部、人事部进行反复研究后认为：基于中国国情和机关干部统一管理的实际需要，还是应该把党的机关工作人员列入公务员范围。

　　《草案》有关说明解释了把中国共产党机关干部列入公务员的主要理由：中国共产党是领导中国人民掌握政权并惟一长期执政的党，党的机关除从事党的内部事务管理外，还在国家事务管理方面起着领导作用，党的机关工作人员实际上参与了国家和社会公共事务管理，把其列入公务员，有利于对机关干部队伍整体的法制化管理，符合党的机关人事管理的实际。

　　经反复研究，《草案》最后将“公务员范围”的表述由过去的“直接列举”改为“概括定义”：“本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政承担工资福利的机关中除工勤以外的工作人员。”

　　对此，北京大学政府管理学院副教授白智立认为：“公务员范围还是应该采取列举法。既然立法者认为执政党机关干部属于公务员，就应该在法律中明确规定。”

　　公务员范围扩大之惑

　　公务员制度是近代国家政治与行政分离的产物，最早起源于150年前的英国，其实质是政治和行政分开。对此学界主要有两种观点。一种观点认为，行政与政治泾渭分明，政治是政治家的特殊活动范围，行政管理则是技术性职员的事情，公务员制度的主旨，是运用科学管理提高政府效率；另一种观点认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，两者并非泾渭分明。同时，立法机关有执行，行政机关也有决策，而且行政级别越高，政治色彩越浓。

　　按照第一种观点，只有行政机关才有公务员，而按照第二种理解，公务员的范围就可能扩大。据此判断，此次草案可能更倾向于后者。

　　一些学者由此提出了不同的意见。中国政法大学政治与公共管理学院教授刘俊生认为，公务员制度是现代国家政治制度的重要组成部分。如果立法扩大了公务员的范围，会造成新的不协调。“世界上大多数政党都是纯政治组织，都不是公务员。而中共党的机关工作人员实际上履行很多行政职能，把其列入并非不可；但党的机关干部，其产生、选举、任职等方面与行政机关有明显区别，列入后如何管理，仅靠现有《草案》103条远远不够。”他说。

　　“对立法、行政、司法部门内专职的党务工作者、群团组织专职干部是不是也应专门立法？对参照公务员管理的人民团体、群团组织的机关干部，是否也应单独立法？”刘俊生教授对此很是疑惑。

　　问题还不止于此。《法官法》规定法官只服从法律，没有服从上级命令的义务。此次《草案》把法官规定为公务员，而《草案》45条明确规定，公务员不得“对抗上级决定和命令”。如何解决此冲突，也是一个问题。

　　公务员制度和政治体制

　　建立公务员制度是国家治理方式的一种创新，中国公务员立法自然同政治体制改革进程自然息息相关。

　　中国一直坚持党管干部的原则。此次《草案》把党委组织部门、政府人事部门共同列为“公务员综合管理部门”，这与党管干部的原则是一致的。也有学者指出，早在20世纪80年代，中国的的政治体制就确立了“党政分开”的方针，与之相比，此次《草案》的某些内容体现出了执政党的行政化和国家化趋势。

　　北京大学政府管理学院白智立副教授则认为，中国的政治制度，是中国政治结构和体制所决定的，在一段时间里将持续存在；应承认现实，另择变革新路，实现“依法治国”。

　　“《草案》把党的干部列入公务员范围，这是加强法治的契机。”他对《财经》说，“应该通过法律对党的机关工作人员行使权力的范围进行严格界定。”

　　白智立举例说，近年来党委的组织部容易出问题，与其权力缺乏制约有关。黑龙江的“韩桂芝案”和江苏的“徐国健案”就是典型案例。目前没有任何法律、法规规定各级党委组织部可以做什么、不可以做什么。如果把党委组织部门规定为公务员综合管理部门之一，就应该界定其工作范围、划定其权力的边界。这样可有效防范“吏治腐败”。

　　“转型期立法”

　　《财经》从一些基层部门获悉，对于此次《草案》把法官、检察官，以及群众社团组织等机关的工作人员纳入到公务员范围中，很多基层工作人员是欢迎的。原因在于：公务员有可靠的经费保障。

　　事实上，近年来，中国的公务员正是因为其收入稳定，待遇有保障，成为就业热点。很多基层司法干部以及群众社团组织工作人员担心，如果不被纳入到公务员序列中，经费保障或许会成为问题。

　　有学者指出，中国公务员制度不能有大的突破，国家财政体制本身就是一个重要制约。现在的国家财政体制基本上就是一个大一统的行政财政体制，立法部门、司法机关等没有相对独立的经费保障机制，这也使得《公务员法》在制定过程中，很多机关、部门出于利益上的考虑，自然而然希望加入到公务员行列。

　　“这不是法律本身的问题，但绝对是影响立法的缺憾。”该学者说。

　　也有专家提出，当前的中国正处于转型年代，指望转型期立法一步到位达到法治理想，是不现实的。这时期的立法，应考虑转型期变动不居的特征，在考量甚至同情各方利益的前提下，做到立法与现实的协调；对于转型期立法的不完善，应当有审时度势之后真实的理解以致谅解，而各方利益群体的这种妥协精神，恰是稳定转型的必备条件。-

　　本刊记者段宏庆、实习记者叶逗逗对此文亦有贡献