农村信用社改革争议渐起 央行千亿资金徘徊不前

　　作者：王晓洪 石海平 叶建国

　　作为金融改革重头戏之一的农信社改革，在2004年底交出了一份令人满意的答卷。据银监会12月初的统计数据显示，截至9月末，先行试点的8个省市农村信用社(含农村商业银行和农村合作银行)资本充足率平均达到7.38%，比改革前的2003年初上升11.20个百分点；盈亏轧差后，实现利润25.16亿元。初步预计，年底全国农村信用社将实现近十年来首次年度盈 余。

　　在本次农信社改革中，央行将拿出1650亿元左右的资金支持，占全国农村信用社总资产(2.8万亿)的5%。如此真金白银的投入是为了完成国务院明确提出的“花钱买机制”改革思路。但是据记者了解，农信社改革在具体执行过程中还是在地方上引发了一些争议。有些地方银监局已经把相关情况上报央行，业内人士分析，由于争议涉及范围较广，可能会影响到央行的注资进程。

　　央行花钱买机制

　　国家针对农信社改革制定的各种扶持政策措施，概括起来有四种：适度减免税收、给予资金支持、对亏损信用社保值贴补息给予补贴、允许贷款利率灵活浮动。其中，中国人民银行的资金支持成为改革的关键点。记者从湖南省银监局了解到，按国家扶持政策测算，该省农信社可获得扶持资金100亿元左右，其中来自央行的资金达到93.07亿元。其他省市的情况也大同小异。

　　央行则主要采取专项银行票据和专项借款两种方式对地区信用社改革给予资金支持。但这两种资金支持方式的效果却大不相同。专项借款获取的条件和门槛比较低，但到期必须偿还。而专项票据不仅可以达到冲销不良资产的效果，到期后可以真正增加可用资金，同时促使农村信用社转换经营机制，加快业务发展，真正达到“花钱买机制”的目的。因此，专项票据成为了央行资金支持的主要内容。

　　专项票据作为央行向农村信用社定向发行的债券，主要有以下几个特点：对象是农村信用社县(市)联社(包括农村商业银行和农村合作银行)；专项用于置换不良贷款和历年挂账亏损。它不同于以往政府债券，不是以融资需要为主要目的。

　　专项票据发行后即成为农村信用社的资产，农村信用社通过持有专项票据等额置换自身不良资产和历年挂账亏损，其自身资产质量会得到迅速提高。但是，需要注意的是，农村信用社选择专项票据方式，并不意味着能立刻得到流动性支持。

　　根据央行设计，专项票据的年利率1.89%，期限2年，实现按季申请、按季发行、按季考核。这样，农村信用社在持有专项票据期间，可以获得稳定的利息收入。不过，由于票据期限较短，对农村信用社提高资本充足率、降低不良贷款比例和完善法人治理结构的要求较高。

　　央行在用专项票据置换不良贷款后，又将不良贷款全部委托农村信用社清收，收回的钱全部还给农村信用社。其目的在于建立最有效的激励机制，使地方政府、农村信用社、监管部门与央行一条心，完成农信社改革大业。

　　据了解，专项票据的发行数额均以农村信用社2002年末实际资不抵债数额的50%核定，数据来源以2002年末金融监管统计数据为基准，防止各有关方面在数字上纠缠不休。实际资不抵债数额则分县(市)以信用社法人为单位计算，按省汇总核定。

　　同时，央行对专项票据的发行提出了严格的资本充足率要求。实行乡镇信用社与县(市)两级法人体制的信用社，以县(市)为单位考核，考虑以专项票据置换不良贷款和弥补历年挂账亏损因素后，资本充足率应达到0；实行统一法人体制的信用社，同样在考虑以上两个因素后，资本充足率应达到2%；农村合作(商业)银行的资本充足率应达到8%。

　　执行之难

　　为了此次农信社改革的成功，中国人民银行拿出了真金白银，目的就是用真金白银买到好的机制，督促农村信用社改革。但是，在具体执行过程中还是在地方上引发了一些争议。

　　争议最大的是小额农业贷款的风险权数计算问题。“央行把小额农业贷款的风险权数规定过高，导致置换专项票据的难度很大。这人为地提高了农信社改革的门槛。”基层农村信用社普遍作出如上反映。

　　央行在提供资金置换农村信用社的不良资产时，把小额农业贷款的风险权数规定为100%，由于置换不良资产的专项票据是按照实际资不抵债数额的50%来核定的，所以这种规定最后会减少基层农村信用社所获得的央行资金支持。这也是基层农村信用社反映强烈的根本原因。

　　近几年来，四大国有商业银行经营网点在大规模地从县级以下地区撤出，以服务“三农”为经营宗旨的农村信用社成了农村金融的绝对主力军，而农户贷款90%以上是小额贷款。因此，小额农业贷款在农村信用社贷款所占的比例很高，总额也很大。以衡阳市为例，该市的小额农业贷款就有几十亿元。

　　还有，对于小额农业贷款的风险权数“一刀切”地定为100%，基层农村信用社也提出了异议，认为这与国家扶植农业发展的大政策相佐。他们建议应科学客观地评价小额农业贷款的风险权数，该高的要高，该低的要低。

　　鉴于此，有些地方银监局已经把相关情况上报给中国人民银行，目前正在等待央行的批复。

　　此外，是否真正建立以合作为目的的金融机构也是争议之一。中国管理科学研究院金融发展研究所高级研究员郑良芳指出，西班牙的农村合作银行是坚持合作制原则，为社员服务，不以盈利为目的，但我国农村合作银行并没有提出如此明确的规定。

　　根据银监会有关规定，我国农村合作银行“是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成的股份合作制社区性地方金融机构。主要任务是为农民、农业、农村经济发展提供金融服务”，所谓股份合作制“是在合作制的基础上，吸收股份制运作机制的一种企业组织形式”。

　　至于股份合作制这种产权制度，银监会的阐述是：它“既不是传统意义上的合作制，也不是现代意义上的股份制，而是合作制与股份制的有机结合。与农村商业银行不同，农村合作银行是在遵循合作制原则基础上，吸收股份制的原则和做法而构建的一种新的银行组织形式，是实行股份合作制的社区性地方金融机构。

　　郑良芳表示，合作社的原则应突出的是民有民营，不以盈利为目的，把所获得的利润按交易量大小返还给农民，这是合作社和其他经济组织区别的重要标志。

　　也有专家认为，尽管国家的资金支持出发点是好的，但到了地方执行时，可能就被歪曲利用，农民的利益受到了伤害。农业部农村经济研究中心研究员曹力群在接受记者采访时就说，农信社的改革基础是15号文件，是政府的强制性行为；投入1600亿票据最后的结果，就如同粮食体制改革，使其成为一个封闭的官僚机构，只是挽救了农信社系统，结果是资金被抽走了，农民被边缘化了。

　　在农村信用社增资扩股中，一些专家担心，由于地方希望获得国家提供的专项票据，大量以高额固定利率吸收 “资格股”，不具有真正防范风险的能力。根据这种募股方式，信用社组建一级法人社和农村合作银行后、股本金的构成大部分由资格股组成，由于资格股的不稳定性，并可以自由退股，所以有可能导致这些资格股的股东不久就兑付股金，从而股本金又开始下降、资本充足率重新回到改革前的状况，改革等于失败，并可能引发系统风险。

　　相关报道

　　争抢央行 1650 亿票据地方政府“强制”个人入股

　　最近各省市相继公布了所辖农村信用社增资扩股及不良贷款率降低的情况，仅从数据看，全国农信社改革成绩显著。对此，有关人士表示，在如此短的时间内农信社的资金充足率得到大幅提高，其真实情况令人生疑。而记者在河南省新乡、开封、武陟县等地采访时了解到，为了能够达到央行资本充足率指标争取可兑换票据，出现了大量有关部门个人强制入股的现象。

　　在河南省安阳市银行系统工作的董先生告诉记者，他在学校工作的妻子最近接校方通知：要拿出2000元入股该市的农村信用联社，通知强调的是“在其自愿入股”的原则下。但是，由于该校领导曾在全校大会上宣布，如果不入股将受到相应处罚。校方称是教育局下达的任务，如果完成不了任务，校领导也会受到处罚。迫于压力，董先生一家只能交钱“自愿”入股。

　　据媒体公开报道称，安阳市龙安区存款任务的分配是：县处级2万元、科级1万元、副科级7000元、一般人员2000元至3000元不等。存款3年不取。存款的性质，有关工作人员解释说是“入股分红”。据说，这也是上级下达的死命令。

　　安阳市政府金融联络办的王女士解释说，目前安阳市农村信用联社正在改革之中，需要增资扩股6亿多元，第一期需要增资扩股3.84亿元。对于达到增资扩股要求的农信社，国家将给予优惠政策。12月9日，安阳市有关领导在市深化农信社改革工作会议上也强调：增资扩股是当前农信社改革各项工作的重中之重。

　　据了解，在对全国农信社的资产进行清查以后，国家决定出资1650亿资金为农信社的历史包袱买单。但1650亿元只是所需资金的一半，农信社改革的资金缺口需要由地方政府筹集。同时，国家将1650亿元资金以可兑票据的形式分发到各地的农信社，农信社取得这笔资金支持的条件是农信社的资金充足率达到央行规定标准，在此大背景下，地方政府的强制行为也就顺理成章了。