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柏晶伟 苗树彬
不久前，在中国(海南)改革发展研究院和德国技术合作公司共同主办的“中国改革国际论坛”上，与会者围绕政府转型与市场化改革、政府转型与经济社会协调发展、政府转型与公共服务制度创新、建设公共服务型政府、公共服务与政府转型国际比较等议题进行了广泛深入的讨论。
建设公共服务型政府的时机和条件已经成熟
与会学者认为，经过20多年的改革和发展，目前企业已经成为市场的主体，市场在资源配置中的基础作用已经形成，政府继续充当经济生活的主体力量已经越来越不适应经济发展的需要。从这次宏观调控反映的问题看，政府主导的经济增长方式弊多利少，已经到了难以为继的程度：各级政府盲目投资和重复建设，造成大量经济矛盾和问题，加剧了金融风险；低成本扩张和竞争，扭曲和浪费了土地和资本；经营城市和竞相招商，导致权力寻租和信用缺失；单纯追求GDP，而忽视社会发展，造成社会失衡。改革走到今天，政府主导的经济增长方式所引发的矛盾和问题已经越来越多。进一步搞好宏观调控，解决经济体制和运行机制的深层次矛盾，需要深化改革，尤其是加快政府改革。
政府转型的目标是建立公共服务型政府。与会者普遍认为，提供经济性公共服务是政府的主要经济职能。所谓经济性公共服务就是政府为保障经济的平稳快速发展，向所有市场主体提供经济运行必需的经济环境等软件设施和基础设施等硬件设施。一是政府通过有效的宏观经济调控和管理，为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境；二是政府通过严格规范的市场监管，形成良好的市场环境，保持公平的市场竞争秩序；三是经济信息是最重要的经济性公共服务，政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息；四是政府要为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。政府应当把经济工作的注意力和着眼点放到为全社会提供经济性公共服务方面上来，为经济发展提供最重要的制度性公共产品。
目前，建设公共服务型政府的时机和条件已经成熟。因为我国已进入完善市场经济体制的关键时期，实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的时机和条件从总体上说已基本成熟。从市场主体看，以公有制为主体、多种所有制经济并存的基本格局已经形成，我国60%的GDP和70%的新增就业都是由民营经济提供的。在这种情况下，政府主导经济既不利于加快国有企业改革，也不利于民营企业发展。从市场配置资源的程度看，尽管各种制度和市场尚不完善，但是市场的基础性作用越来越充分地显现出来。政府主导经济不仅妨碍公平、公正的市场环境的形成，还会严重影响市场信用和市场秩序的建立。
解决突出的经济社会矛盾，实现公共服务制度创新
政府转型要着眼于解决当前突出的经济社会问题。中改院在给论坛提交的报告中指出，改革开放以来，我国的社会发展滞后，许多方面处于严重失衡状态，都与政府没有及时转型有直接关系。以人为本，千万不能忽视农民和城市的弱势群体。政府转型和实现公共服务制度创新要着眼于解决当前突出的经济社会问题。
公共服务制度创新要遵循公平、有效和充分的原则。政府在公共服务方面的作用，主要不是直接提供公共服务，而是保证公共服务的提供。许多学者都认为，要改变在城乡之间和不同阶层之间在公共服务产品分配方面的不公平现象，需要逐步提高社会救助、社会保险和社会福利的覆盖率，为农民和城市弱势群体提供基本的医疗、教育、就业、养老等方面的公共服务，让多数人分享改革、发展和社会进步的成果。
建立公共服务制度，要同时强化国家和市场两个方面的作用。有学者认为，事业单位制度是计划经济时代提供公共服务的制度，现在需要新的制度。我们面临的不是市场多一点还是少一点的问题，而是国家和市场都需要强化。在公共服务领域，我国政府和市场的作用都没有充分的发挥出来。与建立公共服务型政府相关联，进一步谋划事业单位改革。
建立公共财政，不断提高公共服务方面的政府付费比例。有学者指出，在过去20多年的改革中，公共服务的付费由私人承担了。1986-2002年，我国的学杂费的增长远远高于教育和财政教育支出的增长速度。医疗也是这样。与此形成鲜明对比的是，发达国家在经济发展过程中是在不断提高公共服务方面的政府付费比例。北欧等国家代表列举了北欧国家财政对公共服务的大力支持的案例。在丹麦的财政支出中，与社会保障有关的项目占38.9%，瑞典用于就业服务的资金占GDP的2.7%，其中用于失业人员的占这些资金的84%。芬兰为鼓励中小企业吸纳失业人员，对其减税四个百分点；对失业人员自己创办的“微型企业”则给予减税或者补贴的照顾。
按照建立公共服务型政府的要求，实现中央和地方的合理分权。有学者提出，要改变中央政府谋发展、地方政府搞建设的局面，进一步处理好中央和地方的关系，划分好事权与财权，深化财税体制改革和人事干部体制改革，弱化并消除地方政府投资冲动的体制基础。
建立公共服务制度还要充分考虑到民间组织和企业的作用。国外学者在演讲中介绍了公共服务的发展历史，他们指出，世界上最早提供公共服务的是私人机构和非政府组织。民间组织是政府最有力的助手，也是政府和老百姓之间互相联系的桥梁。我国民间组织还不发达，还受到许多因素的制约。
鼓励非公有资本进入公共服务领域。有学者指出，鼓励非公有资本广泛进入公共服务领域，需要打破公共服务领域目前存在的四大体制性障碍：一要打破国有为主的思想观念障碍，凡可由非公有制经济发挥作用的公共服务领域和范围，均可由其替代政府和国有经济单位或公营单位；二要消除法律政策障碍，全面清理和修订相关法律法规、政策规章，为非公有制经济全面与平等进入公共服务领域创造条件；三要打破政府监督管理障碍，政府只进行服务范围、方式、标准、质量和价格等方面的监管；四是打破行为主体及行为障碍，积极鼓励、支持和引导非公有制经济全面进入公共服务各个领域，并与国有经济享受同样政策待遇。
推进以政府转型为重点的
结构性改革
政府转型已成为“十一五”及至更长时间改革的中心和重点。有学者指出，“十一五”期间应把政府治理改革作为经济体制改革的中心环节来抓。要从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府。使政府真正转变为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。
政府转型是推进社会体制、政治体制改革的重要内容。与会者提出，政府改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。有学者认为，我国政治改革分为低端和高端，宪政体制、政党体制、民主政治和法制等四个方面构成政治高端，政府行政体制改革是政治体制改革的低端。我们过去进行五次行政改革，基本是政企分开，缩小政府规模，是在低端进行的改革。要把政府转型真正的切入点放在高端。
改革的动力和难点。政府改革要有高度的责任感和彻底的改革精神。在计划经济时代，政府工作人员分权、分物、分项目，是让别人俯首帖耳。这个权要自己去掉，等于“用自己的刀削自己的把”。许多人谈到了政府转型的动力，认为有四种：一种是执政党加强执政能力建设，动力来自政府本身；第二是13亿人民追求个人利益的愿望，来自底层的呼声；第三来自于一种改革26年来带来的利益集团之间的博弈；第四个动力来自对外开放后应对国际社会。
改革攻坚阶段政府要加强对改革的领导和谋划。与会者指出，在改革攻坚阶段，政府如何站在时代前列，领导和谋划好改革，具有相当的重要性和紧迫性。发挥政府在改革中的领导作用，必须妥善处理好改革过程中的利益关系调整问题。尤其是利益关系调整的原则和规范，只能由政府来解决。政府必须能够从具体的利益关系中超脱出来，单独饰演裁判角色，才能保证公正地实现改革过程中的利益关系调整。发挥政府在改革中的作用，必须从全局出发，理性地计算改革的成本和收益，规划和设计改革方案。要让社会公平地分担改革成本，让广大老百姓都能够分享改革成果。
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