封杀过路财神公共财政绩效评价广东试点

　　作者：王晶

　　早在今年2月，广东省人大财经委的代表辛瀑在两会上连续发问，使得如何提高财政资金的使用效益的话题顿成为社会关注的一个问题。在广东省人大会议召开的半年之后，全国首个省财政厅的绩效评价处在广东正式挂牌成立。与此同时，由该省财政厅、审计厅、监察厅、人事厅四部门联合发文的《广东省财政支出绩效评价试行方案》(简称《试行方案》)也 开始于8月生效。

　　此间财政专家认为，人大代表要求对政府财政部门拨出的资金进行绩效评价，体现了人大对政府监督的深度。由于此项体系的推行将从机制上遏制重预算、轻效益和“过路财神”的现象，因此，该举措将对政府的行政作风和管理水平产生深刻影响。

　　据知情人士透露，国家有关部门正酝酿在全国推行公共财政绩效评价，而广东作为重点关注的“排头兵”，其系列举措将为全国各省提供重要参考模式。

　　试点项目先行整治　四个层次逐步展开

　　“(政府)要建立一个绩效评价体系，要有完善的考核机制。每一笔钱对广东的社会、经济到底产生了多大的效益？一年的钱花到哪里去了？我们需要有专门的机构进行监管。”2月12日，广东省人大财经委的代表辛瀑提出政府应建立一个科学的绩效评价体系，把纳税人的钱用出效益。

　　8月份，广东省评价财政支出绩效的专门机构——省财政厅绩效评价处正式成立。同时，广东省财政厅会同审计厅、监察厅和人事厅等四部门联合发文，《试行方案》开始生效。

　　记者了解到，对财政支出项目的评价是政府进行绩效改革的突破口，今后逐步建立项目——单位——部门——综合四个层次的评价类型，绩效评价将全面推行。而目前，广东仅是在第一个层面进行先易后难的试点。

　　方案显示，试行阶段的评价范围，集中在重大项目建设资金、大宗请款及教育、水利、社会保障、基础建设等财政支出项目上，而一般性、常规性的财政支出暂不列入绩效评价范围。

　　在评价方法上，《试行方案》将评价指标体系分成定量和定性两大类，采用开放式的指标体系，应用横向比较法、预定目标与实施效果比较法、最低成本法等进行评价。其中，定量分析按照教育、科技、卫生等9大方面制定的指标“对号入座”；定性分析则从预定目标规划、单位公务员素质、综合社会贡献等6方面去开展评价工作。

　　“这些评价指标都是在项目试点过程中逐一制定的，”广东省财政厅绩效评价处处长肖学告诉记者：“我们现在是边试点边总结，还需要专家学者对其完善，逐步建立科学的方法指标体系。”

　　据介绍，首批绩效评价的试点有三大项目，其中“民营科技园建设”项目的评价工作在去年就已启动。如果发现试点项目支出效益较差，有关部门会先行治理，审计、监察等部门都会参与进来。

　　无财政效益将问责　“过路财神”被扼杀

　　“受计划经济体制下粗放型管理模式的影响，各地、各部门把大量时间和精力放在‘争项目’、‘争资金’上面，忽略了资金的使用效益，导致行政成本加大和公共资源浪费。”广东财政厅厅长刘昆早前接受本报记者采访时说。

　　据知情人士透露，“九五”时期项目抽样调查的结果显示，国家投入的基建项目中，有85%以上的项目超预算，39%的项目未能达到设计生产能力，37%的项目投入营运后处于亏损局面。

　　“这些数字背后，其实隐藏着大量的腐败问题，以及因决策失误造成的重复、浪费。目前，挤占、挪用专项资金用于挥霍甚至非法目的的现象仍然时有发生。”这位知情人士说。

　　此外，不加强对财政支出的绩效评价还纵容了官场的“过路财神”现象。有关纪律监察人士说，官员所争取到的项目和资金是看得见的，是作为政绩可以论功行赏的，于是他们把大量的时间、精力都花在“跑资金”、“争项目”上面。至于资金使用效果如何，有关项目是否有利于当地经济的长远发展，资金是否保值增值，事后才能体现，似乎不属于他们考虑的范畴，更不影响他们的升迁。因此，个个都做“过路财神”。

　　省财政厅厅长刘昆在此前的闭门会议上提出，今年各级政府部门需要做好部门范围内的绩效评价工作，绩效评价的结果将作为今后预算安排的重要依据。

　　有关专家表示：“用不好钱的部门将有可能成为精简的对象，绩效评价故此将对政府的行政作风和管理水平产生深刻影响。”

　　据本届省人大代表、中山大学财税系教授谢贤星介绍，绩效评价体系的根基是绩效评价预算，这与财务会计制度有类似的理念模式。他说：“绩效预算的主旨是用企业家精神改造政府，把居民看做顾客，要求政府的一切活动都要从满足顾客需求出发。”

　　谢贤星继而谈道：“绩效评价要求政府预算拨款与其业绩相匹配。倘若一个政府部门经过考核，存在无绩效，或者绩效与经费不配比，将成为预算主管部门增加或削减预算的重要依据，同时，成为政府精兵简政的依据之一。”

　　审计提速从“追踪问效”到“追踪问责”

　　除了人大的监督、财政厅等部门开展的绩效评价之外，记者了解到，政府财政资金的审计工作也在提速。

　　据广东省审计厅厅长曾寿喜介绍，今年审计部门将逐步尝试对政府部门年度财政收支决算报表实行“审计鉴证制度”，对社会效益有长远或重大影响的重点项目，党政领导或群众反映强烈的热点项目进行效益审计和评价，揭露和查处重大经济违规，预警重大经济隐患。“以建设资金，特别是重点建设项目资金使用效益为重点。”

　　国家审计署署长李金华在早前接受媒体采访时表示，国家审计机关首先要关注政府在预算执行过程中的责任，还要关注政府部门履行责任的有效性。

　　有专业人士分析，这表明“追踪问效”已有意识过渡到“追踪问责”。但审计结果能否转化为对相关责任人问责的触发点？李金华认为，有待于各方尤其是政府部门内部对审计署工作的认同，以及相关问责机制的建立。

　　据透露，国家审计署已经提出“财政财务收支的‘真实合法审计’与‘效益审计’并重，逐步加大效益审计分量。争取到2007年，投入‘效益审计’力量占整个审计力量的一半左右”。

　　立法缺席 约束力度有待加强

　　“现在绩效评价工作也面临着多重障碍，其一就是缺乏统一的法律保障。”肖学接受记者采访时表示。

　　有关学者谈到，从国外财政支出绩效评价工作的发展实际看，财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到立法支持。美国在历年的国会立法中，涉及政府公共支出绩效的立法达到100多项。而我国迄今尚未出台统一的有关财政支出绩效评价工作的法律，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。

　　广东省财政厅等四部门发出的“关于印发《广东省财政支出绩效评价试行方案》的通知”就明确表示，审计部门要做好各项审计监督工作，监察、人事部门要严肃查处有关违法违规违纪行为，对有严重问题的必须追究有关责任人责任。

　　肖学指出，只有发现违法违规行为，监察等部门才会介入。对于财政资金支出项目中的成绩、问题和相关责任，由于缺乏法律规范，绩效评价结果多是作为档案保存，对于项目执行过程中的各环节责任人并没有直接约束。

　　“评价的结果，对相关部门下一年度的财政预算提供了重要的依据，是实行此项工作最直接的约束。”肖学说。

　　有关专家指出，我国真正建立一个完善的绩效评价机制最少还需要5至10年。由于财政支出的多样性和复杂性，使支出绩效形态呈现多样性，有可以用货币衡量的经济效益，也有无法以货币衡量的社会、政治效益，这就需要逐步建立绩效评价的专家库，特别是各种专业人才咨询制度。

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　　《广东省财政支出绩效评价试行方案》实施要点

　　● 《试行方案》将绩效评价分为单位自评和财政部门组织评价两大类。每个单位在项目完成后或年度项目年度终了时，都要进行自评，并向财政部门提交自评报告。财政部门对自评报告进行核查和抽查。

　　● 对重大项目，省财政厅将会同有关部门进行综合评价或中期评价。绩效评价的结果将作为下一年度预算安排的重要依据，并根据绩效评价结果分析单位内部的管理问题和部门的主要政绩水平。

　　● 《试行方案》将评价指标体系分成定量和定性两大类，采用开放式的指标体系，应用横向比较法、预定目标与实施效果比较法、最低成本法等进行评价。