投资体制改革决定破坚冰 行政权力进行最后博弈

　　作者：刘晓午

　　　2004年7月，国务院《投资体制改革决定》(下称《决定》)出台，企业投资项目行政审批制的坚冰开始融化。

　　“《决定》的出台只能称其为一次审批制度的改良，而不是体制性改革。”国家发展 研究中心技术经济部郭励弘部长这样评价。

　　改革也好，改良也罢。不可否认的是，中国民营企业受困多年的行政审批制即将成为过去；但随之而来的是，投资体制改革面临最后一次权力分配造成的博弈及可能存在的最后一次寻租行为。

　　民企无奈体制软肋

　　“为什么信产部不受理我们的手机牌照申请，为什么奥克斯就不能拿到手机牌照？”奥克斯行政诉讼信息产业部未果时过两个月，但奥克斯通讯市场总监李晓龙的不平之音犹在耳边。

　　两年前，奥克斯开始进入手机生产领域，并计划在2004年《国家行政许可法》和国务院相关决定出台实施后，从贴牌转为正式户口，直接进入手机制造领域。

　　但2004年7月，奥克斯再次申请手机牌照未果时，两年来的高额制造和营销成本让这家民企失去了手机市场的最好时机。两年的等待和准备即将付之东流，成了奥克斯起诉信产部的直接诱因。

　　“谁投资，谁负责，奥克斯要直接投资手机产业，为什么还要主管部门审批呢？”中国投资协会秘书长张汉亚向本报记者直言。

　　如果从投资体制改革的角度来剖析“奥克斯事件”，意义不仅在于开创了企业起诉政府主管部门的先河，而且它如同一把匕首直插中国投资体制改革的软肋。

　　多数人认为，奥克斯遇到的问题是我国投资体制给企业造成的难题，症结在于企业投资项目的行政审批制，民企的投资领域仍未彻底放开。其实多年的经济实践证明，民间资本在国民经济的作用和地位不断提升。

　　来自国务院发展研究中心的一份资料显示：从1981年到2002年，政府投资从745.9亿元增至18877.4亿元，平均年增长16.6%；民间投资从165亿元增至24622.5亿元，平均年增长26.9%。22年间，民间投资的年增幅比政府投资高出10个百分点，这也是中国经济持续高速发展的主要原因之一。

　　尽管中国民间资本的力量不断壮大，投资效率和投资增速等增量指标上超过政府投资和国企；但在存量指标上，民间资本的特点仍是小而散。国民经济的主要基础来自于国企，在相当长的一段时间内，民企的辅助地位不会改变。某种程度上，传统的投资体制给民企造成的不平等也正源于此。

　　时过两个月，北京一中院并未受理奥克斯的诉讼。信息产业部新闻处的相关人士拒绝了记者就这一事件的采访，他们的回复简单而又直接：“你可以问起诉方奥克斯和他们的代理律师”。

　　此时，奥克斯的态度也变得暧昧起来。其代理律师李江坦言：“事态比我们预计的要复杂，虽然依据《行政许可法》手机牌照要放开行政审批，但现在牵扯到国家投资体制改革的进程。2004年7月国务院《投资体制改革决定》出台后，手机项目的行政审批要变成核准”。

　　行政审批和核准的区别到底在哪里？一次普通的行政诉讼行为，顿时陷入复杂的投资体制改革的旋涡中，是这位律师没有预料到的。

　　最后一次权力寻租

　　“7月份出台的《决定》，标志着我国投资体制改革进入了一个新的阶段，我国投资体制向市场经济体制迈出了一大步，奥克斯事件正在解决之中。”张汉亚说。

　　《决定》规定，少数关系到国家经济安全、资源合理开发利用、生态环境保护等方面的重大项目和限制类项目从行政审批转变为核准制，只需向政府提交项目申请报告，而不必像以前那样经过多道繁琐的程序。这里就包括手机终端生产项目，而其他企业投资项目，无论规模大小，均改为备案制。

　　长期以来，我国企业投资要根据投资规模，分别由各级政府主管部门进行审批，一般要经过项目建议书、可行性研究报告和开工报告审批三个程序。时间最短也得半年以上，一般是2～3年。这种审批程序，一方面人为的造成了民企的行业禁入，另一方面使不少企业的投资项目错过了最佳的投资时机，降低了投资效益。

　　在中国渐进式经济体制改革的过程中，多数专家对《决定》的态度是一致的：历史性的一大步。民间资本面对的是一幅崭新的投资天地。

　　种种迹象表明，奥克斯的手机牌照问题只是一个程序问题，但这个程序因为旧有投资体制的权力重新分配，而将付出的昂贵的改革时间成本，同时极有可能出现权力的最后一次寻租。

　　可以这样形容，《决定》为民间资本光明正大的进入国民经济诸多领域亮起了绿灯，但绿灯亮后，许多民间资本并不能马上通过，因为“交通协管员”还要站最后一班岗。

　　“《决定》只是一个纲领性的文件，到底怎么核准，怎么备案，这又涉及到相关主管部门协调放权，这其中有一个利益重新分配的过程。市场配置资源、提高投资效益是一个目的。现在虽然迈开了一大步，但关键要落实和细化。”张汉亚秘书长说。

　　发改委投资司司长杨庆蔚在《决定》出台后的一次内部会议上说：“《决定》包括的内容十分广泛，需要起草的配套文件数量很多。根据初步测算，大约有四五十项之多。因此，目前只能集中精力起草那些迫切需要的配套文件，如企业投资项目核准、备案制指导意见等。其他配套文件将在今后陆续起草，成熟一个出台一个”。

　　一项政策的出台，表明相关部门一次在投资审批上的放权。在这个利益重新分配过程中，从部门利益来讲，以前多家手中握有管理投资项目“盖章权”的部门，并没有因为《决定》的出台而愿意加速放开手中的权力，而直接过渡到核准制和备案制上。

　　在这个改革与放权的过程中，相关部门是否会利用最后的权力进行寻租，这正是奥克斯的代理律师不能理解的投资体制改革的复杂局面。

　　市场化方向下的审批改良

　　“奥克斯事件”让我们重新审视投资体制改革的部分效用和进程，但并不是全部。因为现时的《决定》并不能解决政府投资效益的问题，也不能解决中小企业的投融资难的问题。简单的说，《决定》只是在原有行政审批基础上作了程序上的松动和简化，根本性的投资融体制改革仍任重道远。

　　“《决定》的出台只能称其为一次审批制度的改良，而不是体制性改革。”国家发展研究中心技术经济部部长郭励弘对本报记者说。

　　“投融资体制的诸多弊端，长期以来制约着国民经济的健康与可持续发展，2004年已经是非改不可了。但是按照什么样的思路去改，现实存在着截然不同的选择”。

　　郭励弘在年初就预测到了2004年投资体制改革的模式和进程。

　　“任何深层次的体制改革都是协调性极强的系统工程，都是配套要求极高的政策集成，都不可能单独由一个政府部门来实施。如果认为，在投资主体多元化并且国有投资已经建立了出资人制度之后，仍然需要保留一个投资管理部门，那么不管部门名称有什么改变，都极有可能跳不出50年形成的惯性思维，而有可能仅仅根据其权限范围去‘改’”。

　　这个权限范围，就是投资项目的计划审批。果然，2004年迎来了一次固定资产投资项目审批制度的改良。

　　政策决定者们并没有从根本上改革企业投资项目的行政审批，而是从行政审批过度到所谓的核准和备案制。行政程序大大简化，但前提仍然是行政性的。这预示着中国的投融资体制已经步入改良时代，大方向是市场化，但还有很长的路。

　　现在，投融资领域有两个亟须解决的根本问题：第一，对政府投资从未建立起责任约束机制。基于永无止境的投资冲动，各级政府仍然在为银行增加待处理坏账，为国企增加待破产成员；第二，中小企业融资的问题。

　　但如果直接打破旧有的投资体制改革，完全按西方自主投资原则来进行改革投资体制，那么将可能形成一个坏的市场投资体制，而不是好的市场投资体制。

　　郭励弘坦言，如果能够针对这两大弊病，初步建立起政府投资的制约机制和中小企业的融资机制，那将会是一场名符其实的投融资体制改革。