三部委联手制定新政 国家级开发区酝酿转型

　　本报记者 王延春 北京报道

　　“靠优惠地价，靠税收减免，没戏了，政策饭不能继续吃下去了！”天津经济技术开发区(简称开发区)管理委员会(简称管委会)政策研究室主任王恺摇摇头说。王在天津开发区工作已有16个年头，他是看着开发区在一片盐碱荒滩上变成一座现代化城市的。

　　“政策优势、行政效率优势被区外不断拷贝，优势在消退，但20年积累的产业集群、管理方式是我们的优势，我们已开始调整发展方向，实现外资与国内产业对接，引进高附加值的新技术，带动天津实现结构调整、产业升级。”王恺对国家级开发区的转型显得信心十足。

　　酝酿调整的不仅仅是天津开发区，49个国家级开发区和5个享受相同政策的工业园区都在酝酿功能转型。

　　14-15日，商务部、国土资源部、建设部三部委联合召开国家级经济技术开发区工作会议。天津经济技术开发区李勇透露，国务院总理温家宝为这次会议重要批示，提到四个“更加”：“更加注重结构调整和优化升级，更加注重引进技术和开发创新，更加注重开发项目的质量和效益，更加珍惜和合理利用土地，防止盲目追求数量和规模，努力提高国家级经济技术开发区的发展水平。”吴仪副总理在这次会上说：“开发区不是要不要办的问题，而是怎么办好的问题，引进外资是国策，继续扩大引进外资是毫不含糊的，不要争论，空谈有什么用？”

　　记者从会议上获悉，商务部、国土资源部、建设部三部委正在制定促进国家级开发区转型的财税、金融、土地等方面的一系列新政策，目前形成的讨论稿正在征求意见之中。

　　酝酿财税金融支持政策

　　“国家酝酿了一系列对开发区的财政金融支持政策。”国家级经济技术开发区工作会议后，一位不愿意透露姓名的参会人士对记者透露。

　　近年来，虽然国家制定了一系列的优惠政策措施，来引导外商投资投向西部地区，但目前西部地区所吸引的外商直接投资仍然相对较少。这位人士透露，在财税政策方面，新政策将向中西部和东北老工业基地的经济技术开发区倾斜。

　　而为支持东北等老工业基地发展，有关方面决定在继续实行对中西部经济技术开发区基础设施建设项目的贷款贴息政策、适时提高贴补率、延长贴息年限之外，正研究对东北等老工业基地国家级经济技术开发区的基础设施项目给予同等的贴息政策。2001年，国家对合肥、郑州、西安、成都等20个开发区出台了《中西部地区国家级经济技术开发区基础设施项目财政贴息资金管理暂行办法》，决定从2001年到2010年，对中西部地区国家级开发区基础设施项目贷款实行财政贴息办法。

　　上述这位人士还透露，国家正在考虑将国家级经济技术开发区开发公司资金来源多元化。这位人士透露，国家将允许国家级开发区开发公司发行一定规模的企业债券，鼓励国家级经济技术开发区开发公司优良资产重组上市，积极引进外国战略投资伙伴共同开发建设，开展多元化投资经营模式。

　　记者在开发区工作会上了解到，国家还将给予外商投资的服务业外包企业税收优惠，鼓励发展服务业外包项目。今后，外商投资的服务业外包企业将享受与生产型或先进技术型企业同等的企业所得税优惠。

　　“利用产业相对集中、外资集聚的优势，积极承接跨国公司的服务外包，逐渐形成服务外包基地。”薄熙来部长在会上指出。

　　服务业的外包指的是企业将其运营的一个或几个服务生产环节交给其它企业去完成，当前在电信、金融和软件等行业中，服务业的外包非常普遍。

　　联合国贸发会议预测，未来几年，全球服务外包市场将以每年30-40%的速度递增，2005年-2007年全球服务外包份额将分别达到5850万和1.2万亿美元。

　　商务部部长薄熙来在工作会上表示，国家级开发区应该抓住这次“转移”的机会。“国家级开发区有最好的投资环境、最完善的基础设施和最高效的行政服务，完全有可能继续成为国际产业转移的承接地和重要载体。”

　　其实，围绕服务业外包市场的引资竞争已进入白热化。来自商务部的消息，2002年和2003年，各国调整外资政策492项，其中放松外商投资限制、简化手续、扩大优惠政策的达95%以上。一些国家甚至出台了企业所得税“7免3减”的政策。此外，捷克、越南等国家都在推进工业园发展。马来西亚共有各类工业园区200多个，其中“多媒体超级走廊”实行5年免缴所得税、投资设备进口免税等优惠政策，引资竞争空前加剧。

　　土地政策依然紧绷

　　“国家绝不允许违反规划擅自扩张开发区”，商务部部长薄熙来14日代表商务部、国土资源部和建设部表示，国家级经济技术开发区要提高集约利用土地程度。

　　在土地政策方面，形势依然紧绷。

　　记者在会上了解，目前三部门正联合制定有关政策，将国家级经济技术开发区发展纳入所在城市土地利用总体规划和城市总体规划，严格执行土地利用年度计划；确需扩大规划用地范围和改变区位的国家级开发区，可以按规定程序申请扩大规划用地范围。

　　去年7月，全国开展了以清理整顿开发区为重点的土地市场治理整顿工作。到今年8月，最终清理出各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里。其中，国务院批准设立开发区171个，省级政府批准设立开发区1094个，其余的5601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立的。

　　近日，国土资源部正式公布了第一批通过规划审核的开发区名单，北京经济技术开发区等52个国家级开发区通过审核，可恢复正常建设用地供应。

　　“以前有些开发区存在粗放式经营，浪费土地的现象。”国务院研究室综合司副司长陈文铃接受本报记者采访时表示，现在，各个开发区正在实施集约用地的招数，比如，一层厂房变多层厂房；绿化面积不占地过大；不追求都建成花园式工厂。

　　广州开发区主任凌伟宪说：“我们已规定项目投资总额和密度必须达到一定的标准，才能供应土地。区内不同的园区有不同的标准，同时要求投资规模要达到500万美元以上，达不到这一标准，不单独供地。”据记者了解，广州开发区在规划设计上，已明确项目用地的建筑密度及容积率的下限，要求建筑密度不低于35%，容积率不低于0.6；并处理回收闲置土地。规定项目签约后半年内必须动工(指打桩)，两年内必须竣工，对超过期限不动工的，解除土地合同收回土地。

　　记者从商务部外资司了解，商务部目前在草拟的《国家级经济技术开发区综合投资环境评价体系》修改讨论稿中，增加了土地综合利用、发展高新技术、农民安置和社会保障、环境保护等四类指标。在集约利用土地的指标中，增加了供地量与投资额、税收收入、规模以上工业企业利润、建筑密度、容积率等指标挂钩，同时增加了安置失地农民、农民社会保障、农民再就业等指标。

　　国务院发展研究中心技经部部长郭励弘接受本报记者采访时说，土地大面积批租，符合城市化进程，现在一个项目几十亩地的报批，还是在土地上有些紧，随着城市化的脚步，加快开发区建设，将来会在一定程度上放松土地限制。

　　一位不愿透露姓名的开发区负责人对记者表示，开发区扩地下一步面临国家宏观调控土地政策的限制，拖住了国家级开发区升级换代的脚步，要从单纯吸引外资、增加出口创汇、发展产业的经济型开发区转到综合型产业园区，以外资带动内资，增强自主创新能力，发挥辐射作用，开发区要随着经济的发展壮大，就像一个孩子，随着成长，要换大一些的衣服，现在布料控制住了，不能做合身的衣服。

　　来自四川、安徽等地的参会人士表示：西部和中部刚刚开发崛起，一些开发区是由省级开发区升格来的，发展的使命刚刚开始，就碰到了土地的制约。“我们不是要粗放式开发，但层层报批很难操作。中西部引进的项目质量不高，土地资源置换慢，没有存量，增量又限制住了。我们1997年-2001年申请的土地指标已经差不多用完了，下一步用地怎么办还是个问题。”

　　管理模式不变

　　“开发区办一个企业从需要几十个章减少到只需要一个章，前20年，靠的是管理优势”，天津开发区管委会政策研究室主任王恺说，“一次明白的交易取代无数次桌子下面的交易，‘一条龙’服务就是开发区的吸引力，但一直依靠这些优势不行了，人家拷贝的差不多了。我们面临着管理的创新。”

　　国家级开发区，主要是管理委员会模式，由作为市政府派出机关的管委会管理开发区，其下属的开发总公司负责土地开发，这种“准政府”模式后来被其他级别和类型的开发区普遍模仿。

　　记者从开发区会议上了解到，这种管委会模式短期不会改变。商务部将推进在原来高度授权、特事特办的管理体制上进行创新，继续实行“小政府、大社会”的管理模式，保持管理机构的精简、高效，深化财政管理、市场管理、社会管理等方面的体制改革，创新社会保障体制和社区管理体制，继续成为体制改革的示范窗口。

　　下一步，商务部将推进审批制度改革，进行服务贸易领域外资优先准入及简化审批程序的试点，扩大外商投资审批权，缩短审批时限。具备与省和商务部联网条件的国家级开发区，可自行对限额以下允许类外商投资企业设立和变更进行审批；部分服务贸易领域的外资企业也可由国家级开发区予以审批颁发批准证书，并报商务部备案。

　　还将选择有条件的国家级开发区，开展与出口加工区、保税区和港区联动试点，实现优势互补。具备条件的开发区可以申请设立出口加工区、保税物流中心、出口监管仓库、保税仓库和海关。

　　采访中，多位开发区负责人表示，现在各地探索的管理模式都有不尽人意的地方，最优的选择是国家有关部门尽快为开发区立法，明确界定开发区管理委员会的性质、职能及与地方政府之间的关系，只有如此，国家级开发区的体制优势才能得以延续。

　　目前，在开发区立法缺位的情况下，通过省级人民代表大会的地方性立法，确定国家级开发区的法律地位，截至2003年，全国有38个国家级开发区由省级人大立法。记者从有关部门了解到，目前，《国家级经济技术开发区条例》(草拟稿)已历经多次修改，已列入国务院法制办的立法计划，将尽快颁布实施。