审计独立构想23年峰回路转 5年后是否垂直管理 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年12月12日 16:00 21世纪经济报道 | |||||||||
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北京报道 审计署要独立扩权？！四川省审计厅副厅长王万辉听到这个消息时，丝毫不为所动，在他从事审计工作的若干年中，已经多次听过这样的传言。 “现在的审计制度是宪法规定的，宪法都没有修改，怎么可能把审计机构独立出来？
审计独立构想23年峰回路转 的确，从目前的《审计法》征求意见稿来看，修改并没有触动到审计体制，仍然完整保留了现行的政府与上级审计机关双重领导体制。审计机关不能脱离同级政府的领导，又要对政府部门工作进行审计监督，这对于基层审计机关来说，是工作中无形的阻力和压力。 对于审计机构是否应该独立的争论由来已久。早在1982年12月4日颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定要建立审计监督制度的前一年，就有过这样的讨论。1981年，许多专家提出审计署应当隶属于全国人民代表大会，成为立法机关监督行政职能的手段，而审计署的位置应当与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行。 但是，由于多方阻力和考虑，宪法最后出台时，仍然选择了隶属于政府审计系统，作为国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督的“行政型”的审计模式。 此后的22年，每年的审计报告似乎变成了一项程式化的工作，没有人过多在意，直到2004年6月23日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会提交了《关于2003年度中央预算执 行情况和其他财政收支的审计工作报告》，一场席卷全国的“审计风暴”由此开始。 是次审计报告在赢得无数的喝彩的同时，也暴露出了现行的审计体制的弊端。李金华曾多次提到，“审计有时缺乏一些独立性，特别在地方，一个问题涉及政府或者市长、县长，弄不好就不了了之。” 时隔不久，国家审计署前副审计长项俊波再次撰文提出：“改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院即一府三院制。审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。” 时隔23年，这个当初的建议“重出江湖”，是水到渠成的时候么？ 5年后实现垂直管理？ 尽管来自审计署高层的改革意愿已经非常明显，然而，真正要改革审计体制，绝不是一蹴而就的事情，需要考虑的问题，远不止修改一部法律那么简单。 “假如现在对审计体制进行这样大的改革，将审计署脱离政府而对人大及其常委会负责，人大是否有能力担此重任？”审计署的一位官员对记者提出这样的疑问，在目前情况下，审计机关如果隶属于人大，可能还不如现在“腰杆硬”。现在还有国务院总理在后面支持，如果真的脱离了政府这个“靠山”，要对财政部之类的重要部委进行审计可能更困难了。他告诉记者，审计署内部对独立的说法并不热衷，短期内更不会列入议事日程。 但是，这位官员同时透露，审计系统很有可能在5年之后，也就是2010年实现中央对地方审计机关的垂直领导。实行垂直领导后，人事、业务和经费都由审计部门统一安排，这样可以在相当大的程度上解决基层审计机关的独立问题。 “如果垂直管理一时不能实现，至少可以实行一种变通的办法。”以王万辉的设想，由于牵扯到很多利益纠葛，审计体制的变革至少要到50年以后，但现在可以做一些小的变革，由于目前县市一级的审计机构所起的作用非常小，所以可以考虑先取消县市一级的审计机构，由省一级审计机关在县市设立特派办，这样对于县市一级的审计工作将大有益处。 2007年审计结果全公开 由于受到政府限制，审计结果的公告往往只是冰山一角。据记者对一些基层审计机关的询问，通常审计结果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些无关痛痒的结果，真正触动到政府及部门利益的，一般不允许公布，说是内部解决，往往也是不了了之。 因此，基层审计机关对征求意见稿第3条增加的一款：“审计机关适用法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定进行审计评价和处理、处罚”表示非常欢迎：赋予审计机关一定的处理、处罚权，至少可以在一定程度上确保审计监督的效果。 审计结果的不公开使得审计机关对政府的审计监督更像是家里人的“内审”。据审计署一位知情官员透露，审计署为了突破这一问题，使审计结果公开透明，内部已经列好计划，预备在2007年完全实现审计材料公告制度。审计署正努力在现有框架下寻求变革，提升自己应有的公正形象。 在审计机关监督力度加大的同时，对于审计机关的监督，也成为又一个“谁来监督监督者”的问题。李金华7月8日在接受新华社采访时说，《审计法》修改稿中最有特色的两处修改是“成立审计报告审查委员会和将来由某个部门专门对审计署进行审计监督”。征求意见稿第43条作出了相应规定：“审计机关设立审计报告审议委员会，审定审计报告。审计报告委员会实行合议制”；“审计机关的预算执行情况由统计监察机关负责进行审计监督”。 《审计法》遭遇部门利益之争 审计署的改革计划正热烈而低调地进行，已经被调动起来的工作和变革的热情被更加严谨的工作态度小心地克制着，而与此同时，被列入国务院2004年度计划，十届全国人大常委会立法规划的《审计法》的修订工作却被暂时搁置下来。 年初，审计署法制司成立了“《审计法》修订小组”，负责《审计法》的修订工作。3月，审计署办公厅下发“关于征求《审计法》修改意见的通知”，在审计系统征求意见，并召开多次研讨会，汇总意见后将修改稿提交国务院法制办。5月20日，审计署和国务院法制办联合下发《审计法》修订征求意见稿，征求相关各部门意见。 看似顺利的开局在中间遭遇了难题，征求意见难以达成共识，提交给人大的日期不得不推迟。意见难合的症结在于部门利益冲突。 “审计机关一直对我们有监管，前两天还派来专业人员查过我们的工作底稿。”普华永道会计师事务所合伙人陈经纬告诉记者，从工作范畴的角度讲，审计机关对所有与审计相关的领域进行监督，是很正常的事情，不过，作为会计师事务所，其监管机关还有财政部和证监会。 证监会主要是对上市公司部分进行监管，那么财政部呢？陈经纬告诉记者，事实上，在改革开放之前，会计师事务所都是隶属于财政部管理的，改制之后，财政部设立了一个会计师协会，这个协会表面上是一个行业自治的组织，实际上，是财政部的一个委托管理机构，财政部将部分权力委托给会计师协会履行。会计法出台之后，对会计师行业的管理作出了新的规定，财政部于是将委托给会计师协会的权力收回，仍由财政部主要负责会计管理。 与此同时，审计署也曾下设过审计师事务所，其实是与会计师事务所开展一模一样的业务，也曾设立了审计师协会，后来，经过改革，审计师事务所更名为会计师事务所，而审计师协会也与会计师协会合并。 有了这样的渊源，现在财政部与审计署之争就不奇怪了。对于会计师事务所的监管，是审计机关社会监管的一小部分，现行《审计法》调整的主要对象是国家审计，只是在第29、30条稍有涉及，规定审计机关依法对内部审计和社会审计进行指导、监督。征求意见稿仍然延续了审计机关对社会审计的指导、监督、管理职能。财政部因此提出新的形势条件下多头管理并无必要。《审计法》第29、30条关于内部审计和社会审计的条款已没有必要保留，应删去。 这样的争论并不止于两个部委之间，毕竟，《审计法》是牵扯到所有政府机关利益的一部法律。一部完备的法律是值得期待的，而体制的改变则是更为根本和深刻的变革，对于这样一场变革，我们需要用更长的时间耐心等待。
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