2005：宏观调控的重点应是扩大就业

　　周天勇

　　宏观经济运行的指标有三，一是GDP增长速度，二是物价水平，三是失业率高低。从我国2004年的运行情况预计，GDP增长在9.4%左右，物价上涨幅度会控制在4%以内，公布城镇人口失业率可能不会超过4.7%。美国的失业率为5.6%左右、欧盟各国的失业率为7—9%，发展中国家的失业率一般为9—15%，从数字上看，我们的就业状况比美国还要好一些。

　　我认为，2004年城镇真实的人口失业率从2003年的10.99%上升到了11.45%。在宏观经济运行的三大指标中是表现最差的一项。在现代商业社会里，民以就业为天，只有就业才能有收入，有收入才能吃饭、穿衣、住房、上学、看病，才能安居乐业。宏观调控应当以民为本，将扩大就业作为工作的重中之重。

　　就业恶化趋势得到初步扭转，但形势并不容乐观

　　因为统计的城镇人口失业率不反映实际情况，我们这里客观地用城镇人口从业率来进行判断。改革开放以来城镇人口从业率最高年份是1990年，为56.44%。后来一直下滑。2003年的城镇人口从业率为48.95%，城镇就业人数为25693万，如果按照正常的城镇人口从业率55%计算，不考虑农村到城镇中没有找到工作的和长年下岗在家没有解除劳动合同的，城镇失业人口为2655万，2003年底城镇推算失业率保守估计为10.99%。那么，2004年的城镇失业率会是多少呢？估计到年底，城镇人口可能达到54700多万，如果城镇解决新增900万人就业(下岗再就业400万是补偿性就业，不能算作是新增就业)，年底就业人口为26639万，城镇人口从业率下降为48.7%，计算范围与2003年一样，失业人口为3446万，城镇失业率最保守估计上升为11.45%。

　　2002年以来，中央和国务院、地方各级政府在扩大就业方面做了大量艰苦的工作，使城镇人口从业率下滑幅度“十五”期间有所减缓。从“九五”的城镇人口从业率每年平均下滑1.35个百分点，减缓到了2001年以来的每年下滑0.67个百分点，就业状况严重恶化的局面得到了初步的控制。但是，形势依然严峻：城镇失业率2003年比2002年趋升0.72个百分点，2004年可能又比2003年趋升0.46个百分点；城镇失业人口的绝对规模越来越大，1999年时为1650万人，2004年为3446万人。

　　国人对就业问题不如物价问题那样重视，在于我们工作中虚假的数据太多。比如，原国家经贸委公布说，中国在2001年时就有近4000万个中小企业。如果按照世界平均规律，一个企业有10人就业，仅中小企业中就可以就业4亿人，比目前在城镇中就业的全部劳动力还要多13000多万，我们还愁就业问题得不到解决吗？

　　实际的研究结果是，全国有1100多万个中小企业，城镇中中小企业不到1000万个。还比如，最近有关部门的负责人说，中国70%的劳动力在中小企业中就业。经过仔细研究，中小企业中就业的劳动力仅为47%，自由职业类劳动的就业比例为7%左右。因此，在中小企业、微型企业和自由职业领域中就业的劳动力超不过54%，与市场经济国家在这一领域中就业65—80%的比例相差很大。我们的劳动力在财政供养领域中就业了4700万人，由农民、个体工商户和企业直接以交费的方式供养了2000多万人，吃皇粮的多，创造皇粮的少，税费太重、个体户和企业经营艰难，创业非常不容易，就业怎么能不困难呢？

　　再比如，有关部门公布，大学生毕业就业率高达75—80%。实际上学校要追求就业率，只有学生与用人单位假签约，才能拿到毕业证！2004年280万大学生毕业，报考硕士的就多达170多万，还有出国的，当然还有一些已经有工作的报考，但是如果当年毕业的大学生80%都就业了，哪来这么多的人报考硕士呢？

　　又比如，各级政府在开了就业和再就业会议后，为了宣扬工作成绩，会不会假报、虚报、多报再就业的人数呢？有了这样多的就业形势一派大好的假报告，可能会误导我们对就业问题不太关注！

　　今后，农村每年要有1000万剩余劳动力进城镇，城镇有500万新增劳动力需要就业，每年因改革和结构调整还要下岗500万，还有几千万往年的城镇失业劳动力要消化。每年有几千万人等着就业，要饭吃，是将物价从5%、4%控制到3%、2%，甚至更低重要，还是就业吃饭重要？是有钱的人的货币少贬值一些好呢，还是让没钱的人能挣一些养家糊口的钱好？由于失业的人基本没有话语权，或者没人替他们说话，而在业的人有钱还怕钱贬值，总是说话，很容易诱导政府用主要精力去控制物价而将失业问题的解决放在次要位置。

　　需要建议成立一个中立的机构，抽样调查城镇失业率，由民间的机构和学者研究计算公布相关数据，使中央在作决策时，不受虚假数据和片面研究的影响，能根据真实的情况进行宏观决策。

　　到现在为止，还没有找到行之有效的办法

　　从宏观经济工作来看，扩大就业比控制物价难度大得多。控制物价，从行政手段方面讲，控制住信贷规模和土地供给，就可以见效。发改委、中央银行和国土部门，对此得心应手，驾轻就熟。出台财政和信贷总量政策，也能多少见效。而扩大就业就不一样，劳动与社会保障部基本上没有什么手段。注册登记、减少审批和许可障碍、减少收费和罚款、税收减免、创业贷款贴息、土地供给等能促进就业增加的措施和政策都不在劳动部门。因此，在中国指望劳动与社会保障部来扩大就业，谈何容易。一些基层劳动管理部门甚至以提高劳动者素质为由，设置许多专门劳动的资格许可，办班收钱，使劳动准入成本增加，障碍加大。时下，劳动者花了几千元钱，手中有教育、人事、劳动等政府各个部门的十几甚至几十个专业资格证书，还找不到工作的大有人在。

　　现在，从宏观调控的目标上讲，从上到下，没有人说解决就业不是第一位的。解决就业，从大道理上讲，不能光发展资本密集型产业和企业，不能片面强调发展大企业，不能一味追求技术进步，而是要调整要素、产业、企业规模、所有制等结构，要大力发展劳动密集产业、第三产业、民营经济等。这些理由经济学家们讲，各级政府的文件讲，已经开始为大多数人所接受。问题在于，光有理论和光懂得道理解决不了实际问题。一是开会要落实，要有真正的措施和政策出台，不能以下面开会“落实”上面会议，以下面文件“落实”上面文件，层层开会和发文了之。二是就业不能依靠也不可能依靠政府以搞运动和用行政的办法来解决。比如政府购买工作岗位、政府拿出公益型岗位、政府硬性摊派就业指标给企事业等，都不是市场经济的办法，这只能使情况越来越糟。

　　政府怎么能亲自调整结构、投资中小企业、发展第三产业呢？计划经济时期，下指标，将劳动力分配给企事业单位就行了。向市场经济转轨后，在解决就业方面，说老实话，各宏观部门没有实实在在的大政策出台，在总体战略和策略上束手无策，地方政府处于头痛医头、脚痛医脚的境地。与控制物价相比，政府在解决就业方面，本身没有什么好的办法。

　　市场经济体制中，通过自我择业、自我创业、市场调节和社会容纳，才能从根本上解决就业问题。解要决就业问题，在中国，关键是改革体制和提供政策，创造宽松环境，激发创业活力，以一带十，利用市场和社会，由此来调整就业结构，扩大就业容量。

　　从市场经济各国的经验和普遍情况来看，一国65—80%的劳动力在中小企业、微型企业和自由职业领域就业；而在这些就业中，自由职业就业占15%，4人左右的微型企业就业占60%，100—300人的企业就业占25%左右。发达国家，99.5%的企业是微型和中小企业，每千人中有40—55个微型和中小企业，每个微型和中小企业平均就业人数为9—15人。我认为，中国只要走市场经济的道路，要从根本上解决就业，可能也违背不了这个普遍规律。中国目前只有54%的劳动力在自由职业、微型企业、中小企业中就业，城镇千人中微型和中小企业数量只有13个。与市场经济国家比较，仅从这两个指标就可以看出中国就业难的症结在哪里。

　　通过体制改革和调整政策扩大就业

　　首先，根据中国有巨额农村剩余劳动力、城镇新增就业压力大、未来体制改革和结构调整还会产生大量劳动力需要再就业等国情，宏观上将扩大就业放在调控的首要位置，其次是经济增长，再次是控制物价水平。而且，对于发展中小企业，宏观上的思路不应是片面强调和要求它们做大做强，而是要做多做小。应当要求各级政府创造环境，在数量上多发展个体工商户、微型企业和中小企业，尽可能多地容纳劳动力就业。

　　其次，将自然人与法人、劳动与企业经营区别，从而将自然人劳动权利与办企业形成法人的权利区别对待。劳动是公民的天生权利，不应当存在需要政府批准后才能进行的限制。因此，像贩卖雪糕、擦皮鞋、修理自行车、贩卖水果蔬菜、小店铺等等个体劳动和微型的合伙劳动，不应再到工商局注册登记，一些特殊的个体和合伙劳动可以备案。实际上，许多这样的就业行为因注册登记条件太繁、要求太高，以及注册登记后收费太多，根本就进行不下去。

　　再次，一些微型企业和中小企业，由注册登记制改革为实行备案制。工商局等部门，应对这些企业实行无罪推定管理。一旦发现其有欺诈、造假行为，民事和刑事责任应当定得重一些，严厉打击。而不应当经常检查、一年进行一次年检等。现在由于注册登记后，个体工商户和企业要交登记费、验资费、工商管理费、个体工商户协会费、私营企业协会费、年检费。工商、质检、税务等政府各部门，还要个体工商户、私营企业参加各种收费性质的学习班，以及订杂志和报纸，许多商户和企业交的费占税的2／3，甚至更多。

　　第四，建设现代廉洁政府，权力与利益相分离，监管与收钱相分离，只留税务部门收税，交警罚款与交警收入和福利无关。废除工商管理、质检、城管、卫生防疫、消防、交通等所有政府部门和行政性事业部门向个体工商户及企业收费和罚款的收支两条线制度。这些部门由财政拨款全额供养起来。现在，一些政府部门变着法向个体工商户和私营企业收费、罚款。可总结为：立法和规范就是设置审批、许可、收费和罚款项目，管理就是收费，执法就是罚款。而且，一些上级部门和财政部门，还年年下达增长着的收费罚款指标，超收多罚多奖励。

　　第五，减轻能扩大就业的个体工商户、微型企业、中小企业的税负。国外对于能扩大就业的行业和企业，在税收方面有优惠的鼓励政策。在我国，许多微型和中小企业，交了17%的增值税、33%的企业所得税、其他附加税，投资者到年底分红，还要交一笔个人所得税，再等交了政府各部门的各种收费和罚款，便所剩无几，甚至亏损。近年来，我国中、小口径宏观税负分别是18.5%和16.6%，专家们测算大口径的宏观税负在25%-35%之间。世界银行专家认为，政府收入比较规范，人均750美元左右的国家，最佳税负只需维持在18%左右。发展中国家的宏观税负一般在16%-20%的水平，明显低于我国，如1990年泰国为21.3%，印度为20.5%，韩国为18.5%。税费负担过重，一方面抑制了创业、投资和经营，压制了创造财富的速度；另一方面会鼓励更多的人们去做官吃皇粮，而不是去创业。

　　第六，要实行促进就业的财政政策。一是调整财政支出结构，建立专项基金，对一些下岗职工由政府出资进行技能和创业培训；二是建议发改委等各部门，将现有的发展中小企业的各种基金，用来对创业进行小额贷款的贴息支持，起四两拨千斤的作用；三是从战略上讲，以促进就业为主，失业保障为辅。政策重点要放在促进就业上，而不是放在失业后怎样保障上。如果失业人口太多，财政是保不起的。

　　第七，合理划分中央财政和地方财政的收支和负责范围，多留一些财力给地方，并切实加快乡县地各级党政等吃皇粮机构和人员的精简。目前，一些农村和地县乡，对个体工商户、私营企业的乱收费、乱罚款、超额收税、乱摊派等行为严重，一是因为财力大多被集中到省和中央，越来越多的事项交由地方负责，地县乡财政十分困难，需要加大税外收费和罚款来平衡财政；二是地县乡供养的吃皇粮的人太多，不堪重负，需要更多地从农民、个体户、私营企业身上收取更多的钱去养人。于是，县域经济萧条，个体工商户和私营企业经营艰难，创业者较少，导致就业机会不能扩大，基层社会不能安宁，劳动力过多地向大城市流动。

　　政府各有关部门，能不能在发展自由职业、微型企业和中小企业方面减少注册登记、审批许可？能不能让出一些政府和部门利益，不再向个体户和私营企业收费和罚款？中央和省能不能向地市县乡让一部分财力，使其少向农民、个体工商户、私营企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱办班、乱订报刊？地县乡能不能加大改革力度，精简吃皇粮的机构和人员，从源头上减轻个体户和私营企业的税费负担？能不能少一些公车、少一些检查和招待，省出钱来培训失业人员和进行创业贴息？如果在这些方面没有实实在在的措施改革和政策出台，要从根本上解决我国的就业问题，只不过是一句空话而已。

　　(作者单位：中共中央党校）