江苏宜兴超低地价谜底：模范文件的是与非 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年12月08日 17:06 21世纪经济报道 | |||||||||
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本报记者 范利祥 上海报道 “去年省里还在宜兴开了一个(土地)年租金的研讨会。会上还专门表扬了我们，叫我们介绍经验。”在本报关于宜兴“超低地价”的报道发出后，对备受争议的“136号文件”，宜兴市国土局副局长蒋晓贤亲赴上海，很气恼地告诉记者。
蒋提到的那次“经验推广会”是在2003年10月。他还曾在江苏省某内部刊物上撰文介绍了宜兴市推广土地年租制的经验。 “为企业改制服务”初衷 宜兴当地的一位律师分析，宜兴出台“136号文件”的初衷“主要是为企业改制服务”。蒋晓贤的那篇文章印证了这个说法。 作为江苏乡镇企业转轨改制的试点县(市)，宜兴市从1993年开始逐步展开企业改制工作。但在改制中，土地没有进入改制成本，土地资产没能真正显化。改制后，少批多建、占而不用土地等情况屡禁不止。 为了规范土地市场，宜兴市自1999年开始试行集体土地年租制。2002年，宜兴出台“136号文件”，对不符合国家《划拨用地目录》的所有建设用地，除有偿出让外，全部实行租赁供地。2002年全年，宜兴全市租赁土地达3100多公顷，计5930宗。 宜兴市某镇的一位副镇长表示，“市政府推出‘136号文件’后，受到了各镇广泛的欢迎”，“不仅解决了企业改制中的土地收益问题，还大大增加了地方财政收入”。 蒋晓贤则透露，推行土地年租制以来，租金收缴额逐年以20%递增，土地年租金收入已成为地方政府的重要收入来源，大部分乡镇土地年租金收入占镇财政收入的20%—30%左右。而且，实行土地年租金后，宜兴国土部门可提留租金额3%的手续费。光2002年全市手续费的收入就达300万元以上，“基本解决了基层国土部门工作人员正常的工资开支”。 “好多人都过来参观学习‘136号文件’。”蒋晓贤说，“我接待了好多单位”，其中就包括苏南和苏北的10多个县市的国土局领导。“可以说，没有任何一个单位、一个部门比我们做得好。”蒋晓贤相当肯定地表示。 省“50号文件”助澜？ 蒋晓贤表示，宜兴的“136号文件”得到了江苏省国土厅的批准。而其制定的依据则是1998年4月份的《(江苏)省政府办公厅转发省国土管理局等部门关于对出租和改变用途的国有划拨土地收取土地年租金的请示的通知》苏政办发【1998】50号，以下称“50号文件”。 “50号文件”出台前，通过划拨方式取得的国有土地出租和改变用途的现象在江苏全省的不少城市、城镇中相当盛行。该文件则对此给予了坚决叫停。 “50号文件”还规定了土地年租金的适用范围，主要是将行政划拨土地使用权随同地面建筑物出租、改变土地用途用于经营性活动、以土地使用权作为联营条件以及企业改制等。 刺激江苏各地国土部门不遗余力地执行“土地年租金”的还有“50号文件”的另外一个规定：各级土地管理部门可以从本级实际缴入财政专户的土地年租金中，按3%以内提取业务手续费。 “50号文件”在附件中还规定了“江苏省国有土地年租金最低保护价收取标准”。其中，对于用途为“商业、金融、旅游、游乐”等的土地，规定了苏州和无锡从一等到六等的土地等级的租金标准：40、27.8、19、13、9、6(单位：元／平方米)。 蒋晓贤表示，宜兴执行的六级土地等级所对应的年租金标准：6元／平方米。“在制定‘136号文件’时，我们还根据实际情况对年租金进行了调整。” 土地租赁制的是是非非 其实，对于国有土地的租赁制，国家也有规定。1999年7月29日，国土资源部印发了《规范国有土地租赁若干意见》的通知(国土资发【1999】222号，以下称“222号文件”)，对于国有土地租赁进行了进一步的规范。 但“222号文件”明确指出，采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租赁标准。 同时，“222号文件”还规定，“国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。” “这意味着在实施国有土地租赁之前必须对土地进行评估，然后依照评估结果来制定相关的租赁价格。”国土资源部土地利用司地价处杨处长告诉本报记者。 但蒋晓贤却表示，在宜兴市只要是实施租赁制的土地，全部直接套上“136号文件”所规定的标准来收取土地年租金，“租赁土地不存在评估”。 宜兴的“136号文件”中针对不同的地段制定的年租金是“最低保护价”，即防止国资流失的“控制性标准”。为什么全部是“最低保护”？蒋晓贤解释不清楚。 国土资源部的杨处长则对此大惑不解。“不评估怎么能知道这个地块的市场价？直接套上去地方‘土政策’，这是违反操作规定的。”“因为年租金应根据市场价走，随着市场的变化而变化。” 记者还了解到，宜兴的“136号文件”不仅适用在一些国有划拨土地的事业单位上，而且新增建设用地——如在宜兴大肆兴起的开发区内的工业用地，采取的也是租赁制，而套用的也是“136号文件”中的“最低保护价”。 在国内最早提出实施土地租赁制的华东师范大学东方房地产学院陈伯庚教授告诉记者，对于大量的存量土地来说，要企事业单位一次性补交出让金几乎是不可能的，而分年支付所占用地的地租则是能够承受的。“但在制定年租金的收取标准之前，要对该地块进行评估。” 记者在实地采访中了解到，自江苏省“50号文件”出台后，该省所辖的不少市、县，如南京、扬州、无锡、苏州、、泰州、镇江等地分别出台了相关土地年租金的政策。 江苏金宁达不动产评估咨询有限公司资产评估部资深评估师汪琳表示，评估价格应该作为土地租赁价格制定的重要的参考依据。“但每个地方的企业改制力度不一样，有些地方对于企事业单位改制下了硬性指标，而为了完成指标，给(投资者)的优惠政策就比较大。” “最关键的是，由于这些地方上的‘土政策’获得了上级主管部门的批准，往往成了地方政府违规操作地价的借口。”上海远利管理咨询公司总经理余群说。“在具体执行中，一些地方政府故意绕过土地的真正价值，而想方设法直接套‘土政策’，这样不仅造成了国资大量流失，还有故意规避土地公开招投标的嫌疑。” 宜兴唯一的一家四星级大酒店宜兴国际饭店以2.4403亿元(地面资产8850万元，土地资产1.5553亿元，由江苏金宁达公司评估)对外拍卖，以无人参与竞拍而惨遭流拍。最终，国际饭店所占的土地价值被套上“136号文件”中的“最低保护价每年每平方米19元”租赁后，以管理层818万元收购地面净资产的形式完成改制。 本报记者注意到的一个细节是，宜兴国际饭店对外的拍卖公告刊登在2003年11月13日的《宜兴日报》上，但在2003年11月17日，就开始拍卖。只提前4天左右的时间公布该宗土地的拍卖公告。 国土资源部土地利用司市场处官员表示，这与国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中提前20天发布公告的规定相去甚远，明显于法无据。 “超低地价”末路 不过，目前江苏的一些市、县已经意识到了单纯套“土政策”来实现企业改制或招商的严重问题。 “我们原来的政策(宁政办发〔1999〕106号)已经不用了。”南京市国土局土地利用处一位工作人员明确向本报记者表示。 对于土地租赁价格，南京市国土资源局、财政局、物价局根据市场变化多次调整土地年租金标准。 依据是，近年来南京城区土地不断增值，土地收益(包括出让金、租金等)应适当提高，否则不利于形成公平的市场竞争。而土地出让控制标准的调整确定土地年租金标准与每年出让金标准相平衡。 即使这样，调整后的标准仍然难以真正反映土地的市场价值，于是南京市的土地租赁价格开始根据评估价格来测算。 昆山市国土局副局长徐锁发也告诉本报记者，尽管昆山事业单位在改制中部分也实行了土地租赁制，但租赁价格也是随着市场价而制定的。 宜兴的“上级”无锡在宜兴“136号文件”出台之前也对一些国土流失现象引起了警惕。2000年11月30日，无锡市国资委出台了《关于加强国有(集体)企业改制过程中国有土地资产处置的若干意见》(锡国资发【2000】18号)，明确要求，“国有土地租赁的租金应与地价标准相均衡”。 “我们干脆就不搞土地租赁制。”无锡所辖的锡山市国土局一位官员对本报记者说。该市的企事业单位改制时土地全部对外公开招投标。“碰到流拍后，我们再逐步降低价格，重新公开招标，因为流拍本身就反映这块土地的市场价值没有这么高。” 目前，类似于宜兴这样的以“超低地价”来推动事业单位改制和招商引资比拼的现象在国内大量存在，并引起了国土资源部的高度重视。 国土资源部副部长贠小苏近日指出，不能用低价土地为代价搞招商引资，其危害性极大。“低价土地的招商引资带来的只是对本地长期投资环境的恶化和区域间的恶性竞争，引来的企业也大多是为了短期内获取本应属于政府的土地租金作为超额利润。”贠小苏指出，“我们再不能走用低价土地为代价搞招商引资的路子了。”
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