完善政府中小企业政策体系的七个问题

　　经验表明，当一国处在重化工主导增长、产业结构升级和全球化的背景下，中小企业在获得快速成长机会的同时，其在要素分配和经营环境方面会面临比较严重的压力和挑战。要解决中小企业的发展问题，一方面诚如国民经济研究所近期完成的一份报告所说，首先需要通过完善市场体制以改善中小企业的制度环境和经营环境；另外一方面，从产业政策的角度看，主要的路径就是要完善政府的中小企业政策体系。为了促进这一政策体系的完善，这里特别提出来讨论的7个问题是：

　　1. 完善中小企业政策体制，整合存量，建立城乡一体化的政策运作机制

　　目前我国中小企业政策的组织体制是多元化的结构。国家发展和改革委员会有中小企业司，农业部有乡镇企业局，国家工商局有个体私营经济监管局。还有其它部门的职能也涉及中小企业政策。可谓“六龙治水”。他们在引导中小企业发展方面的职能有重复。其中，特别是中小企业司和乡镇企业局的设置，表现了城乡企业分离的现象。而在地方上，这些管理系统之间是有矛盾的。这种体制导致政出多门，力量不集中，不利于引导中小企业，特别是集中在乡镇的中小企业的发展。建议政府再次考虑建立城乡一体化的中小企业政策体制问题。为此，要进一步整合相关职能部门的关系，通过建立统一的中小企业组织机构，提高效率，提升中小企业政策体制的地位。以运作流畅的城乡一体化的中小企业政策体制，构成促进中小企业(和非公有制经济)发展的基础性组织架构。近期，可考虑参照国家协调劳动关系三方会议的经验，建立国家的中小企业联席会议作为一种过渡形式，并出版中国的《中小企业白皮书》，加强官、民、学界的信息交流，完善和加强产业政策的信息引导机制。

　　2. 完善中小企业金融政策的重点，要适时转变到建立多元化的金融服务体系方面来

　　从统计和国际比较的角度看，现在要再执着于提高银行贷款中的中小企业贷款比重，虽然还有潜力可挖，但可能已经没有太大的政策空间可预期。因为，在我国不同规模企业的贷款总量结构中，中小企业的占比已经相当高。1996-2000年，对非国有经济的贷款年均增长15%。根据央行统计司的资料，至2001年中期，按所有制划分，金融机构对非国有经济的贷款余额占全部金融机构各项贷款余额的51%(54342亿元：106553亿元)；按企业规模划分，金融机构对中小企业贷款占比达到了50%。这在国际上也是一个很高的水平了。2003年8月央行做了一个全国性调查，当年上半年中小企业贷款占全部贷款的51.7%，新增贷款占比为56.8%，均高于同期大型企业的相应指标。而中小企业贷款满足率笔数为71.3%，金额为68.5%。2004年上半年，银监会的负责人说，目前金融机构对民营企业和个人的贷款，每年都以50%的速度在增长。城市商业银行70%以上信贷资金投向中小企业。同时，我国还有主导农村金融的“民间借贷”在支持乡镇中小企业的发展。

　　日本在上个世纪60年代重化工(和大企业)主导的经济高速增长时期，实行自由为主的市场体制，不仅以民间金融为主体(占资金量的约90%)，而且建立了举世闻名的中小企业金融服务体系，但是，在其末期即1970年，中小企业在全国贷款中的比重才上升到46%。但在70年代初开始的经济衰退中，中小企业的融资环境又变坏了。另外，根据我们1996年对中日两国各规模私营企业借款成功率(或称为“满足率”)的比较，同规模企业的比较中我国的成功率比私营银行主导贷款的日本高。

　　如果这些事实和比较能够成立，结论之一是，同样是在重化工主导经济高速增长的阶段，我国中小企业正规金融服务的效绩，已经超过了当时的日本，而且持续的时间长；结论之二是，考虑到重化工和大企业主导经济增长和产业结构升级的背景，考虑到银行体制改革和金融开放的后果，即银行信贷资金向“大城市、大企业、大行业”集中的趋势，我国中小企业金融在银行贷款方面继续拓展的空间已经非常有限是必然的。

　　一个处在重化工主导经济增长阶段的大国的金融资源供给，随着大企业的发展和大型投资项目的增长，在总体上不可能也不应该长期向中小企业倾斜。如果今后几年内，中国的中小企业贷款占比再增加10个百分点，达到60%以上，那可能是我国产业组织中的非规模化现象太严重所至，这意味着产业组织的规模结构缺乏国际竞争力和银行的信贷风险增大。

　　当然，融资渠道多元化能够进一步缓解中小企业的资金需求。如实行中小企业政策金融，以及发展股票融资，债券融资，租赁融资等等。这些融资方式在我国已经存在，还有发展的空间。但是，对中小企业而言，国际比较和理论分析表明，它们的作用也是有限的。经济学家们对产生这种现象的原因已经有过多次的说明了。以美国为例。美国多元化的的中小企业金融服务体系为一些国人所称道。其实，美国中小企业的融资方式仍然以业主的储蓄和向亲朋借款为主，二者共占其投资的58%左右。其他方面的情况是，政府资助约占1%，证券融资约占4%，商业银行和投资公司的高息贷款约占29%。总之，各市场经济国家或地区的中小企业发展都是以自身积累资金为主。欧洲的情况和美国相似。自由的香港原来就没有中小企业政策。所以，亚行的一位经济专家曾经提问，中国大陆一再要银行加强为中小企业服务，有违国际惯例，是否走入了误区。

　　现在，我们也不要把主要由市场机制形成的不平等当作对非公有制中小企业的“政策不平等”来处理。其实，凡是搞中小企业政策的国家，都是存在中小企业在要素分配、经营方面处于弱势的问题。

　　另外3个相关的问题是：

　　(1) 中小企业政策金融要更加关注小型企业的贷款问题。因为，我们在东、中、西部三省的调查曾经显示，企业规模越小，贷款成功率越低。工商联的全国性调查数据和近期的案例也支持这种判断。但是，这显然是一个高风险的难题。可以关注，不可能消除。

　　(2) 建立区域性(和社区)银行是完善中小企业金融服务的一种政策建议。但是，根据金融准入的扩大要和金融监管相匹配的规则，如何设计针对广大农村地区金融网络的有效监管，是这项建议需要回答的联带问题。

　　(3) 中小企业提高素质对于获得贷款非常重要。央行近年的调查曾经显示，在分类的中小企业贷款成功率排列中，不是公有企业和私营企业排第一，是三资企业排第一。这显然与三资企业的管理素质比较高有关。

　　3. 区分不同的市场结构，制定保障中小企业经营领域的反垄断政策

　　在适合中小企业独立经营的领域，要从“侧面”全面实行中小企业的扶持政策，并防止企业之间的过分竞争；在大中小企业可以共同活动的领域，要专门划定中小企业的经营领域，禁止大企业侵占中小企业经营范围的现象发生。例如，在城市的商业布局中，应该适当限制大商店的地域分布，保障小店的生存，以增加低进入门槛的就业机会和方便居民的生活。

　　4. 研究和制定发展大、中、小型企业之间的分包制政策，治理买方垄断

　　20世纪70年代后期至今，我国的经济发展方式和企业生产方式的变化，以及加入国际产业分工链的特点，都需要大量发展不同规模企业之间的分工协作关系，或者说是分包制度。例如，在汽车、家电、电子、机电等设备制造产业中，组装型企业的零部件和其他服务的外协率都在不断提高。一些组装型企业的外协率已经达到80%左右。现在，从事外协生产的企业基本上是非公中小企业，发包企业多数是大型和中型骨干企业，他们当中各种所有制的企业都有。在这种垂直分工的生产体系中，会发生纵向买方垄断关系。发包企业利用买方垄断地位和分包企业之间围绕订货展开的激烈竞争，在价格、质量、交货期上行使买方支配力量，如压低价格、拖欠货款等等。同时，一些发包企业往往也在技术、管理等方面给予分包企业一些帮助，提高他们的技术水平和管理水平，等等。在日本这是著名的“下请制”，它包括了制造业中65.5%的中小企业，对促进中小企业的发展起到了积极的作用。韩国和台湾地区在制定促进中小企业发展的政策时，在这方面进行过学习。他们都有专门的政策设计和引导机制。我国的中央政府一直提倡这种“协作关系”，一些地方政府在这方面有过各种具体的政策设计。但是，始终没有形成大的政策气候，政府作为的整体水平没有达到日、韩等国或地区的程度。

　　我们的一次问卷式调查和相关调查曾显示，我国的企业在这方面的政策需求是旺盛的。例如，发包的母企业方在回答“是否需要国家的产业政策中，设计专门鼓励、支持发展中小协作企业的政策单元，如制定专门的政策条文、法律，建立专门机构和融资组织”时，唯一的回答是“很迫切”。另外，2/3的分包小企业对这个问题的回答也是“需要”、“很迫切”。那些选择“不需要”答案的分包小企业，实际上也有政策需求。因为，他们要求：发包的母企业“不要盘剥协作厂或利用廉价劳动力”。这是他们提出了反母企业方价格垄断行为的政策要求。目前，这种价格垄断现象有增加和加重的表现。即使在非公有企业群体中，发包的母企业也在大幅度挤压分包小企业的利润空间。政府的中小企业机构在这方面要填补法律和政策真空。

　　5. 完善城市化政策和中小企业政策的配套机制，形成引导乡镇企业发展的新增长点

　　我国的中小企业和非公有制企业主要分布在乡镇。由此产生的负面问题是，“农村工业化”得不到城市的“规模效应”和“聚集效应”的支撑。目前，在几乎看不到头的“农村工业化”进程中，对资源的浪费、自然环境的破坏越来越明显，各种社会问题也在积累。地方政府主导的遍地开花的“小城镇战略”的负面影响也已经显现。如何以正确的城市化进程来重新改造“农村工业化”，既是一个全局性的重大问题，也是引导非公有制中小企业和集体企业发展的一个重大问题。现在，一方面需要继续吸引农村的私人和集体资本进城镇，发展重点小城镇和工业园区，发挥城市带、城市圈对乡镇企业的整合作用，引导乡镇企业为城市经济从事配套服务，另一方面，需要进一步完善城市化战略，调整“小城镇战略”的目标和实施机制，突出以市场为基础发展小城镇，从而完善城市化政策和中小企业政策的配套机制，并由相关部门联合制定科学的统一规划，为非公有制经济为主体的乡镇企业建立新的增长点。

　　6. 制定和完善促进中小企业国际化的政策，提升中小企业的国际竞争力

　　我国中小企业已经提供了全国60%以上的出口额。同时，一些中小企业积极走出国门进行创业投资。在非公有制经济比较发达的福建省，2004年上半年的数据显示，非公有企业已经是当地境外投资的主体，投资地有美国、意大利和阿根廷等，加工贸易是其主流方式。

　　但是，来自中国商务部和主流媒体的信息显示，1)在出口方面，国际贸易中的各种贸易壁垒严重制约着中国的中小企业，尤其是制约着内资非公有制中小企业的的出口；2)在跨境投资方面，中国中小企业开展国际合作的广度和深度不够，企业普遍持慎重态度，原因是企业规模偏小，管理落后，缺乏参与国际合作的人才，支持和保障企业走出去的政策法规体系尚未形成；3)在日益开放的国内市场上，部分内资中小企业面临外资企业的激烈竞争，在一些外资直接进入的行业中，一些非公有制企业已在竞争中深感力不从心，担心出现“拉美化”。

　　针对这些问题，政府、企协、工商联和有关商会、行业协会应该完善措施，引导中小企业积极应对各种国际贸易壁垒和“贸易的技术性要求”(TBT)，并在人权、劳资关系、环境保护等方面树立良好的“社会责任”形象；政府要加快完善帮助企业“走出去”的政策单元，与有关非政府组织共同促进企业提高素质，使更多的企业适应“走出去”的要求；应该认真规划内资中小企业(包括大量非公有企业)在我国开放经济中的战略地位和合理布局，或者帮助他们依据WTO的规则和其他有关规则维权和求发展，或者引导他们在投资布局和目标市场的选择上和国企一样“有所为有所不为”，或者帮助他们通过同类联合及与其他类型的企业联合做大做强，有关方面应该切实在产业和贸易保护方面承担起多方面的责任来。

　　7. 加快完善与中小企业密切相关的社会政策体系，实现可持续和公平的经济增长

　　调整所有制结构，公有制经济收缩战线，发展非国有经济，特别是发展以非公有制经济为主体的中小企业，需要在政府的引导下加快建立有效的平衡劳资关系的三方机制。

　　中国的经验表明，中小企业特别是非公有制中小企业是劳资矛盾比较突出的部位。在国外，中小企业也是劳资关系比较突出的部位。在我国，由于非公有制企业在农村比较多，农村是劳动监管和工会工作的薄弱环节，这里的劳资问题更突出。在涉及上亿从业人员的私营部门中存在劳资关系失衡，不利于非公有制企业的健康发展和社会进步。欧美国家开始对我国实行SA8000认证标准(主要内容同我《劳动法》)、失地农民的快速增加、内需不振、三产发展迟缓和城镇内部低收入群体扩大，更是提升了改善劳工状况的重要性。因此，政府在大力促进就业的同时，要认真、科学地规划并争取早日彻底解决协调劳资关系长效机制的建设问题。在进一步发挥政府劳动部门和工会作用的同时，也要注意充分发挥企联、工商联、个体/私营协会和行业协会的作用，发动他们引导雇主正确处理企业内部的劳资关系，充分吸取欧美国家劳资双方经由长期激烈冲突后才转入现代“合作主义”的前车之鉴，发挥“后发优势”，早日实现劳资“双赢”的局面。同时，对改制和经济效益差的中小型国有企业和集体企业中日益增加的劳资矛盾也要高度重视。

　　目前，我国的中小企业吸纳了全社会75%的从业人员。这个数据表明，要改善社会收入分配、促进社会公正、“赋予市场经济以人道主义”，健全中小企业中的劳资关系协调机制，在微观的企业层面处理好劳资双方的收入分配和其他劳动条件问题，是一个非常大的社会问题，关系到能否在微观层面奠定社会公平的基本制度保障。在这个层面出现了严重的失衡问题，例如，以中小企业为主体的私营部门的大量劳工长年领取低于最低工资标准的工资，并且还被长期拖欠；大量中小企业长年不依法为工人缴纳养老、失业、医疗、工伤的社会保险费用和住房公积金，会导致政府在宏观层面进行的“二次分配”等善举缺乏必要的经济来源，或只是杯水车薪，最终危及政府的信誉、破坏中小企业增长和社会稳定的基础。特别是，4千万失地农民中的许多人进入中小企业工作后，普遍存在的低工资和无社会保障的待遇，将进一步激化和扩大已经存在的社会矛盾，并加快形成冲击缺乏社会责任和人道主义的企业制度的社会力量。由此可见，仅仅满足于以“工业贫困人口”替代“农村的更贫困人口”、以“贫困的就业人口”替代“无业的贫困人口”，并不是富有远见的政策选择，也不能实现公平的经济增长。世界银行在2003年完成的《中国：推动公平的经济增长》的报告中，缺乏对这个问题比较全面的分析和建议是令人遗憾的。虽然报告指出中国的基尼系数在1999年已经达到了0.437。

　　2003年，中国人民大学与香港科技大学合作调查大陆的基尼系数大概是0.53-0.54左右。在这种收入差距下，劳工“不体面”的贫困问题更是会成为引发社会矛盾的重要原因。这个处于收入分配前沿的敏感的劳资关系问题，理应成为在 “中国推动公平的经济增长”和统筹经济社会发展的重点问题之一。

　　另外，我国私营部门的中小企业中长期存在的低得反常的劳工价格，在美国当代的劳动经济学中也不认为是一个国家的比较优势所在。更何况比较优势是一组条件，而不仅是工资成本一项。20世纪80-90年代，英国在保守党执政期间，按照新自由主义的政策主张，把降低劳动力成本作为改善国家竞争力的王牌，削弱工会力量，取消最低工资制度，降低社会保障水平，但是并没有挡住资本外流和提高本国的竞争力。工党上台后重新调整劳工政策，经济增长和就业状况反而有所改善。在新自由主义学派中，也有著名学者认为生活条件好的工人具有更高的生产率。

　　完善环境保护和合理利用资源的政策，也是引导中小企业发展时需要加强注意的问题。当前，在企业破坏自然环境和破坏或浪费矿产等资源的事例中，中小企业的问题最为突出，一些地方政对此也放任自流。东部沿海“民营企业”发达地区的近海污染问题突出，珠江三角洲环境“整体恶化”，其半数土地被重金属污染，淮河、黄河流域的严重污染等，都与大量中小企业的违法违规行为和当地政府的监管不力直接相关，这应该成为中央政府高度关注的问题。

　　如何强化地方政府在环保和资源保护方面的动机和能力，包括强化他们平衡劳资关系的动机和能力，有效地实行公共服务和监管，约束企业的种种不当行为和避免外部“负效应”，以实现具有可持续性和公平性的发展，是解决问题的关键所在，需要中央政府给予特别的注意。另外，目前在政府的中小企业培训和经营指导体系中，也需要加强有关协调劳资关系、环保和资源保护方面的内容。

　　当前，在条件具备的地方，实行集群经济和循环经济的结合发展，是引导中小企业转变增长方式、实现“新工业化”的一种政策选择。

　　“中小企业已经成为中国经济增长、市场繁荣和扩大就业的重要基础。”通过完善市场体制、完善中小企业政策、完善与中小企业紧密相关的各项社会政策和完善政府治理机制，引导各种所有制类型的中小企业适应新的经济增长格局和全球化进程，步入人与人、人与自然之间和谐发展的轨道，既与经济学要在21世纪完成的更加具有“伦理”内涵的整合和创新息息相关，也是需要我们继续探讨的重要课题。