农村离免费义务教育有多远(2)

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　　最重的担子在最弱的肩上

　　“免费对农村教育来说当然是件好事，可问题的关键是免费，谁来付费？谁来埋单？”11月14日，农业部农村发展研究中心副主任宋洪远向《中国经济周刊》一针见血地指出。

　　2001年5月，国务院就颁布了“关于基础教育改革与发展的决定”，明确对以乡、村为责任主体的农村义务教育体制进行改革，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。这也就是说地方财政要承担教育投入的大头。2002年在全国教育的经费来源中，中央所占的比重只有10.9%，其中预算内只占10.3%，而地方提供的教育经费占到整个教育经费的88%。那地方财政特别是县级财政真有这么充裕的财力吗？

　　“巧妇难为无米之炊啊，我们也知道教育很重要，可有什么法啊，我们县本来就是贫困县，每年我们的总收入大部分都投向了教育，其他的支出都得靠上级拨。”道真县政府办公室的孟正庄无奈地说。

　　2002年，道真县的财政总收入是4451万，而在教育上的投入就有4550万；2003年，总收入为4017万，在教育上的投入达5574万，也就是说如果没有其他的转移支付，仅靠县里的财政收入根本就不可能维持县里各个学校的运转，“而这些在教育上的支付还只能是保证教师的基本工资。”孟正庄指出。

　　据资料表明，1990年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。而目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投入的地区，不仅集中在中西部贫困地区的县市，东部发达地区教育经费也有很大的缺口。

　　在实行“分级管理，以县为主”的农村义务教育体制后，相当一部分县级政府财力不足的问题日益凸现。很多县财政状况通常也只能做到维持县本级的人员供养及机构运行；依靠县级财政调整支出结构、加大对教育的投入，可以说本身已非常吃力。而这些县，往往也就是过去以乡、村为责任主体时，义务教育面临困境的县。也就是说，如果改革前县级财政没有富余的财力，乡、村两级普遍存在义务教育的资金缺口；那么，在将义务教育的统筹层次提高到县一级后，也只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政，总量不足问题并没有真正解决。

　　“资金的断裂让县里的教育处在了危机的边缘。”蔡满堂如是说。

　　然而，农村税费的改革，却让这一危机进一步加深了。农村税费的改革确实让农民的负担减轻了，但它却直接冲击了义务教育，取消了过去可征收的农村教育附加费和教育集资，上面不许收，下面又不够，原本基础薄弱的农村义务教育经费缺口变得更大。

　　如推行税费改革的江苏省，2001年财政增加20亿元转移支付，用于苏北地区税费改革造成的缺额，其中10.6亿元用于教育，其结果是保证了苏北地区教师国标工资(现有教师工资构成中，大约60%左右是国家规定的工资标准，而40%左右是地方政府规定的各种补贴)按时足额发放。而地方补贴却不能准时到位。据省财政厅估计，如要解决地方补贴，省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。

　　苏北地区还不是属于贫困地区，经济条件在全国比起来算是比较好的，它的教育状况尚且如此，别的地区农村教育状况怎样，就不言而喻了。

　　据财政部教育司透露，“估计全国免费义务教育需要300亿～400亿元，而且是低水平的，不是全部义务教育阶段。”

　　要搞免费义务教育，靠县级政府埋单肯定是不可能的了，那谁来为免费付费呢？“必须改变过去农村教育的投资体制，改变县级政府为主的状况，上一级政府及中央财政应是主要付费者。”周洪宇指出。

　　小马拉大车 大马拉小车

　　目前，我国农村义务教育的投入构成，78%由乡镇负担，9%左右由市财政负担，省财政负担11%，中央政府负担不到2%。很明显，农村义务教育这个沉重的“包袱”是被乡镇这个“穷财政”给背去了大头。有人形象地称中国农村义务教育的这种投入构成为“小马拉大车，大马拉小车”。

　　与目前我国农村教育投入明显不足相比，中央政府负担的2%与省财政负担的11%的数字太过单薄。“这种状况显然是不合理的，这不仅让县乡两级政府财政被压得喘不过气，而且直接影响了农村教育的发展”，周洪宇指出，“而从现在的情况来看，由国家来承担农村免费义务教育的费用应该是现实的。”

　　2004年1月，农业部软科学委员会历时一年半的一份调查结果显示，要想实现农村义务教育的全部免费制，每个县须增加投入的教育经费底限为4300万/年。如果全国有2/3的县要由中央和省级财政来支付，大致推算政府从一开始就要增加的财政投入为688亿元左右。经济学家林毅夫经过调研进行了粗略的估计和测算：农村义务教育支出中最重要的是教师工资的费用。现在中国农村的小学教师有380万人，如果中央政府能够保证这些教师每月500元的收入，即一年6000元，那么需要经费228亿人民币。

　　每月500元工资在东部发达地区可能不够，需要东部发达地区的政府再补贴一点；在中西部地区每月500元的工资基本能够稳定小学教师队伍。全国农村地区的中学教师有223万人，如果中央政府财政保证每月800元的收入，这个工资水平在中西部地区应该能够稳定教师队伍了，东部地区同样需要地方政府再补贴一点，总的费用是218亿人民币。农村中小学教师工资加起来是每年446亿人民币。2002年中央和地方合起来的全国财政总收入是18913亿人民币，446亿只不过占到2.3%，财政上是能够承担得起的。即使这笔费用全部由中央政府承担，2002年中央政府的财政收入是10390亿人民币，也只占到中央政府财政收入的4.3%，可以说这笔费用对国家财政来说只是九牛一毛。

　　那为何许多人认为农村教育在目前的情况下还是不能实行免费呢？

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