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本报记者 张子鹏 北京报道
2004年岁末，国家发改委能源局局长徐锭明又增加了一项“特殊”任务。来自国家能源局的消息人士称，徐近期一直在搜集和撰写关于成立国家能源部或更高级别能源管理部门的报告，准备上报给国务院。
中国电力企业联合会的一位官员证实了这种说法：“最近国务院要求能源局提交中国成立更高级别能源管理部门的可行性，以及与国外能源管理体制进行比较的论证报告。”
而进一步的消息称，更高级别的能源管理部门最快可能会在明年成立。
种种迹象表明，事隔16年之后，重建能源部又提上中国政府的议事日程。按照业内人士的说法，在目前能源缺口扩大、能源安全告急、能源多头管理的情况下，如何设计一个比较合理的体制来进行调控和管理，已经成为国家能源事务管理的当务之急。
能源局的多事之秋
能源部在1988年也曾粉墨登场，当时是把能源领域的相关企业捆绑在一起成立了能源部。但这种政企合一的联合部门，只短暂存在了四年，便匆匆夭折。
此后，中国能源管理部门被按照电力、石油、煤炭等门类割裂开来，管理力量分散。在发改委未成立之前，有外籍人士笑谈，中国的经贸委基础司电力处一共才四五个人，能把全国的电力管起来。
2002年底和2003年初，正面临政府换届之机，业内对于成立更高级别的能源管理部门的呼声曾一度非常之热。
但在2003年政府机构改革之后，调整后的各大部委名单上，并没有看到能源部的身影，而是改以能源局的名字，纳入国家发改委管辖的一个司局级单位。业内分析称，能源部虽然最终没有成立，并不是没有必要，而是各方利益博弈的结果。
但是，即使在目前能源局存在的管理架构下，一些业内专家仍对能源部抱有热望。他们称，成立更高级别的能源管理机构，是一个渐进的过程，需要时间。一个例证是，在国家发改委之中，唯有能源局和经济运行局是以局为后缀命名的，而其它部门则均以司命名。国家发改委的一位官员解释，这是高层另眼相看能源部门，局的特殊名称，可以为日后过渡到更高级别的能源管理部门埋下伏笔。
然而，能源局成立一年多来，适逢中国能源领域多事之秋。从2002年下半年，中国的能源供应便显现出了未来短缺的长期态势。在电力供应方面，国家电力公司分拆导致电力发展规划不力，电力投入停止，导致全面短缺；而石油的需求也在这两年放量增长，缺口近40%，进口量将首次超过1亿吨。
最明显的冲突体现在能源外交方面。中国三大石油公司在海外采购方面四面出击，但时常碰壁。专家称，实际上，石油交易往往与当地政府的态度有直接关系，没有中国政府部门协调，中国的石油公司难以与国外的政府能源管理部门取得良好的沟通。
国家发改委能源研究所一位副所长告诉记者，目前，一些国家对于中国的巨额石油需求抱有戒备心态，需要中方通过公关来消除。但目前这些工作很多时候是外交部和发改委相关部门分散进行，效果难免不到位。“企业跟国外政府是搞不好关系的，应该有一个能源部，去做政府公关，具体合作可以由企业来实施。”
更现实的问题是，由于中国缺乏一个高级别的专业能源部门，在出席一些国际能源会议方面，一些国际组织甚至都不知道邀请中国哪个部门的哪位领导参加才合适。
“现在是国家发改委副主任张国宝参加的多一些，但是，张国宝是振兴东北老工业基地办公室的主任，还管着交通问题等，他很难有太多时间进行能源外交。”业内一位人士对记者说。
10亿元能源资产的协调困境
目前，能源已经成为中国最重要的国民经济命脉，中国每年在电力和石油领域的总投入已超过一万多亿元。然而，“管理这近10亿元资产和每年上万亿投资的部门，只有20多人的国家发改委能源局。”美国能源基金会中国代表处电力项目主管王万兴表示。
王万兴称，与中国相比，美国能源部规模达3000多人(包括各类实验室等，全国共1.5万人)。而仅美国的联邦能源监管委员会就近1700人，这其中有近500名律师，使得能源监管政策的制定和执行驾轻就熟。
“能源局的人，就算整天忙着批准新建发电厂等能源项目，就已经忙不过来了，何谈制定关系国民经济基础命脉的战略规划和具体预测未来的能源需求呢？”国家发改委能源研究所的一位专家说。
中国电力企业联合会的一位高层说，由于能源局的级别只是司局级，而能源领域的行业性大公司大都是部级，以下令上，能源局在具体政策的执行方面陷入了协调困境。“煤电油当下这么紧张，但各家管各家的事，国家对于这方面的协调力度不足。这是一个大问题。”
亚洲开发银行驻中国代表处负责电力的项目官员李勇也认为，“成立一个能源部有助于中国能源问题的解决。”
他认为，中国能源行业面临的第一大挑战是，能源战略的制定和如何具体实施。能源包括的子行业比较多，煤电油气等。能源点在中国的分布不平均，主要的能源点分布在西部，大量的需求地域却在东部。这就需要一个站得比较高的能源部门，通盘考虑中国的能源规划和计划。而且这个部门需要足够的能力和时间，也需要足够的财力和人力。
“如果有一个比较高一级的部门，从政策层面上就能提供更清楚的支持。”李勇说。
能源部委还是能源办？
业内人士介绍，目前，对于建立更高级别的能源部门模式有三种构想。一是效仿美国等国家独立于发改委之外，成立正部级的能源部；二是成立能源委，与能源部的区别可能是管理上更加宏观一些；三是在仍在发改委的领导下，成立一个类似国务院西部开发办公室或者振兴东北老工业基地办公室的一个国务院能源办公室，由发改委的一位副主任兼任该办公室的主任，将原来的能源局由司局级升格为副部级，这样就可以名正言顺地扩充人力，并不会引起其它司局的意见，以利于更多工作的开展。
目前，对三种模式选择的分歧非常微妙：业界专家大多希望成立能源部或者能源委，而国家发改委的高层应该是比较倾向于成立一个副部级的办公室。实际上，关键是界定对于能源部委或者办公室的权限。
可以推测的是，能源部的职能和权限肯定不甘重蹈能源局的覆辙。此前，国家发改委能源局局长徐锭明曾明示，能源局现在的职责相当于过去的石油部、电力部和煤炭部。国家给能源局批准的三定方案包括，负责研究国内外能源研究开发情况，提出能源发展战略和重大政策；拟定能源发展规划，提出相关体制改革的建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出能源节约和发展新能源的政策措施。
但是，在中国的行政序列中，并不仅是能源局一个部门管理能源。在国家发改委中，能源局主要从事能源项目的审批和规划，还有价格司负责油价、电价等能源价格的制定；资源司负责矿产的开发综合利用；经济运行局负责能源与运输等行业的协调，电力的需求侧管理以及成品油的市场建设等；一些能源投资需要经过投资司；下游的炼厂放在工业司；进出口总量计划归经贸司；交通司管能源运输。”
对于能源行业的多头管理是业内学者经常诟病的问题。“如果成立能源部，还是希望能够把能源的管理都集中于这一个部门。”中国能源网CEO韩晓平说。
但是实际的情况可能未必如此。“国家发改委很难会把价格制定的权利全部交给能源部的。”另外一位人士认为，“这牵涉到，能源体制未来将采用集中监管还是分散监管的问题。”
“即使成立了能源部，能源的一些问题发改委还是要来管的。”国家电网公司一位人士说，“现在成立能源部无非要解决各个能源的协调问题。实际上，未来能源部的核心问题是在于与国家发改委的协调。”
这其中倒并不仅是一些部门之间利益博弈问题，而是能源价格关乎国民经济发展，按照现在的供需紧张，电力的价格应该上升；但是由于关系国计民生，电价提高一些企业就无法生存，所以上涨幅度不能太快太高。
在中国，确定能源价格是宏观调控的重要手段。目前的电力、煤炭和石油行业中，大部分是国有企业，政府若要进行宏观调控，调节能源价格的行政协调手段往往很有效。这也是国家始终未将电价决定权利划给电监会的原因。但按照世界银行此前的设计，电价决定权利应归于电监会。
能源部成立之后，刚刚挂牌不久的电监会又要走向何方？实际上，在有关人士的设想中，电监会类似于国外的能监会机构。其实如果在未来成立能源部，中国可以效仿美国以电监会为雏形，组建能源监督管理委员会，下辖电监会、煤监会、石油监管委员会等。能监会代表消费者和政府的利益行使能源市场裁判员的权利，监管国内的能源交易是否公平公正，并制定交易规则等。
但也有人士认为，由于煤炭和石油的市场化程度较高，成立监管部门未必有太大作用，而电力的即发即用和自然垄断的性质，是需要一个专门委员会进行监管的。
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