土地新政：一场刚刚开始的战斗

　　本报记者 李佳鹏 王一娟　

　　11月，中国的土地市场成为众人注目的焦点。首先是引起各级政府、投资商和百姓关注的“土地新政”以国务院文件的形式出台了——即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发28号文)。

　　与此相配套，国土资源部出台了一系列具体实施办法。

　　有专家指出，土地新政虽具有积极的进步意义，但仍有一定的局限，土地市场还有诸多问题尚待处理、解决，应该说针对土地市场的革命还是一场尚未结束的“战斗”。

　　城里人不能买农村宅基地

　　每逢双休日，张先生都要开着私家车，到位于郊区的第二套房子里去度周末。这座房子地处农村，空气新鲜、环境安静，是休息放松的好地方。

　　近几年来，像张先生这样在农村拥有第二套住房的城里人不在少数。然而，这种行为受到了国家最高土地管理部门——国土资源部的高度关注。国土资源部土地利用司负责人近日在接受记者采访时说，目前一些大中城市的居民到周边农村购置宅基地，国家明确禁止这种行为。国土资源部日前发布《关于加强农村宅基地管理的意见》，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

　　土地利用司的这位负责人说，尽管买卖地面上的房产是合法的，但是要辨清买卖行为和目的，如果购置房产只是为了拆旧建新，就是变相购买宅基地的行为，要坚决制止，不能为其发放土地使用证。

　　据了解，刚刚出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》，是第一个全国性的有关农村宅基地的管理文件。这些年我们对城镇建设用地关注得较多，出台的政策措施比较齐全，但是对农村集体建设用地尤其是宅基地的管理措施还不够完善，在《意见》出台之前，连一个全国性的宅基地管理规范性文件都没有。数据表明，全国农村宅基地总量相当于城镇已建成面积总量。

　　宅基地管理的相关意见只是我国农村土地政策改革进行中的措施之一。有关土地改革的“战斗”，正在开始。

　　土地制度规范不应单纯靠政策

　　对于农用土地冻结政策解禁，南京航空航天大学人文学院法律系孟繁超教授表示，这是政府在治理整顿土地市场的基础上对土地利用进行宏观调控的策略，其目的和意向是好的。该政策虽然影响了土地的市场供应，但其在平抑房价中的作用是否能得以彰显还未为可知，而如何防止圈地热现象的反弹、有效防止投资规模扩张和巩固土地市场的治理成果，推进土地交易和利用的稳定、有序进行才是问题的关键。

　　目前我国圈占土地、乱占滥用耕地的问题尚未根本解决，土地交易和开发比较混乱，其中的违法违规行为不少。随着经营性土地协议转让的叫停和土地全面实行招标拍卖挂牌交易制度的出台，土地使用的管理应该向着更规范化和长期稳定的趋势发展，因此依靠政策的松紧变动来规范土地的利用并非长久之计，不利于人们形成善良稳定的心理预期和对政府公信力的高度信任，相反容易导致一些人的投机行为，降低了违法行为的预期成本。

　　孟繁超教授认为，土地制度的规范不应该依靠有关管理部门的一系列政策，而应依靠物权法和土地基本法来解决，明确行为模式和救济模式，节制行政，本着私法和社会法的基本理念设计土地制度，使土地资源的开发利用和社会经济的可持续发展进入良性循环。此次农用地转建设用地政策解禁的实施要严格条件、掌握速度、对过去属于违反的行为应不予认可。

　　土地解冻要严防过热和用地反弹

　　“最近一个时期，针对一些行业的过热问题，国家首先通过金融政策实施宏观调控，但收效不很明显，其后又实施了土地冻结措施，很快见效。因此，这次农用地转建设用地冻结措施给人们的印象，其直接导火索不是土地问题本身，而是宏观调控的需要。但实际上，土地问题依然严峻，土地解冻后，一方面需要预防一些行业过热问题死灰复燃，另一方面需要预防建设用地量的大幅反弹。”中国社会科学院城市发展与环境研究中心，规划研究室副主任李景国对记者说。

　　李景国介绍，经过半年的土地冻结，许多地区，特别是经济发达地区，翘首期盼解冻，这种态势，很容易出现强劲反弹。尽管伴随土地的解冻，中央及其土地主管部门出台了一些旨在防止反弹、加强建设用地控制、保护农地的措施和规定，但他个人认为，关键是落实，而落实的关键是各级地方政府。根据目前的土地管理体制，各级政府掌握从农地转非的征用到土地一级市场等建设用地的源头。对地方政府及其主要领导的违规、违法用地应追究责任、甚至刑事责任。

　　目前，国家对土地管理的政策和规定不可谓不多，但地方政府及其领导个人违规、违法用地的政治和经济风险或成本太低，而地方利益甚至个人利益(对少数贪官而言)又太大，是导致违规、违法用地屡禁不止的重要原因。

　　李景国建议，应该尽快实施物业税，变土地税费一次交付为细水长流，从根本上革除地方政府通过圈地卖地追求短期利益的制度性根源。另外，根据我国国情，也应考虑探索建立建设用地的全国性市场，在控制全国建设用地总量的前提下，通过建设市场，使建设用地增量过大地区付出更多成本，建设用地少的地区在市场中得到补偿，寻求建设用地增量的地区平衡和公正。

　　明确土地行政管理目标是治本之策

　　土地问题既是一个热点问题也是一个敏感问题，土地问题解决的好坏直接关系到农民的切身利益，如何较好地解决我国土地市场存在的问题是各级政府一直研究和探讨的重要问题。对此，北京大学土地科学中心主任蔡运龙教授在接受记者采访时表示，解决问题的关键在于是否明确了土地行政管理的目标。

　　北京大学土地科学中心主任蔡运龙教授介绍，最近，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，这表明自改革开放以来，我国最高行政直接干预土地管理的类似经历已至少是第三次了：20世纪80年代乡镇企业发展和房地产开发乱占耕地加快了土地管理法的出台，邓小平南巡讲话后发生的“开发区热”、“房地产热”导致1990年代中期的建设用地清理和农地转用紧缩，世纪初新一轮圈地“运动”又使中央出面再次对农地转用加以紧缩并实行“三个暂停”。

　　这几次“紧缩”所要解决的问题基本相同，之所以一而再、再而三，说明前几次并没有治根，那么这一次是否会重蹈覆辙呢？

　　对于人多地少的中国，食物安全问题是一柄“达摩克利斯之剑”，随时高悬在我们头上。问题的严重性还在于，中国正处在经济高速发展、城市化和工业化突飞猛进的时期，非农用地的需求不可避免将进一步增长。于是，我们面临以有限的适宜土地(主要是耕地)既要保证“吃饭”又要保证“建设”的两难局面，生态退耕将进一步加剧这种冲突。

　　蔡运龙教授指出，其实不仅国家粮食安全、生态安全、保证建设用地需求都与耕地有关，一系列社会问题也在耕地转移的过程中反映出来。例如：农地非农化与农民非农化不同步，导致“三无”(无地、无业、无社会保障)农民增多，成为社会稳定的一大隐患；土地转移的增值收益分配不公平，开发商攫取了大量超额利润，地方政府获取了可观的土地出让金，而农民权益却被剥夺；某些地方政府官员与开发商勾结，滥用土地征用权，低价征地，高价卖出，从中获取不义之财，是行政腐败的一大表现；中央三令五申保护耕地，地方为了追逐眼下之利却自有对策，导致违规圈地的事件层出不穷，反映出中央与地方的矛盾等等。

　　他指出，面对诸如此类的问题，迄今的对策基本上只是在“治标”，常常既不可行，又不合理。业界熟知的一句话：“采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家却是世界上农地最容易被征用的国家”，道出了我国土地行政管理的尴尬。

　　一方面，土地行政管理“把保护耕地作为首选目标”；另一方面，又存在利益机制驱动的“占地冲动”。土地行政管理不能统筹各种关系，就陷入顾此失彼，头痛医头，脚痛医脚，“紧缩”与“反弹”之所以一而再、再而三往复，症结正在于此。

　　土地产权不明晰农民没有发言权

　　蔡运龙教授强调，为什么“采取世界上最为严格耕地保护和土地管理政策的国家却是世界上农地最容易被征用的国家”？因为在中国征地太容易，征地获得的好处大于违规可能承担的风险。为什么征地容易？因为土地产权不明晰，农民对土地的用途没有发言权和决策权。

　　他说，我国城市土地属国家所有，似乎产权较为明晰，但实际操作中也有种种模糊之处。例如，国家是谁？是中央政府还是地方政府？是政府的哪个部门？由于中央和地方、政府部门之间责权不明、利害冲突，于是出现种种“上有政策，下有对策”和部门扯皮的怪现象。

　　另一个根本原因是土地市场化不充分，这是产权不明晰的必然结果。农地非农化是通过“征地”完成的，一个“征”字，充分表现了计划经济的特色，意味着“指令”，意味着“国家权力”。所以“市场价不如市长价”，开发商可以低价买进、高价卖出，这是“权”“钱”得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等若干不合理现象。

　　我国城市和工业发展过程在一定程度上以牺牲农民和农村为代价的，这种传统计划经济思路仍未根本扭转，致使被征用土地的农民得不到合理的补偿。例如，江苏省沪宁高速公路的征地补偿费为每亩5千元，而2000年沪宁高速在香港证券市场上市，评估的地价为每亩12万元，为征地费的24倍。那里的农地显然不止值5千元/亩，农民是被低价剥夺了。转为交通用地后的高价值中有土地增值因素，部分是在经济社会进步条件下产生的，应“涨价归公”，不应完全归农民所得；部分也是农地本身的价值所实现的，应该部分归农民所有，但也被剥夺了。可见，农民承受了双重的剥夺，这有违市场经济的分配规律和社会发展的趋势。

　　对此，蔡运龙教授表示，如果上述分析是准确的，那么治本之策也就清楚了。首先要真正实现“耕者有其田”。因为土地是农民最主要的资产，土地所有权是农民最重要的权力。只有将土地当作农民的私产，农民才真正有自己的权力，他们就不至于被随便剥夺。在市场经济中，这种私产还会成为一种财富和资产，所有农民都可以利用这种资产去发展，去增值，去完成原始积累。只有依靠这种普遍的(而不是个别暴发户式的)发展，农业和农村才能普遍自立，普遍富裕，根本解决“三农”问题。

　　另一方面，当“耕者有其田”时，在农村就“一切权力归农会”，官官相护、官商勾结也就失去了一个重要根基，导致腐败的一个重要基础也就土崩瓦解了。

　　其次要将“征地”制度改革为“购地”和“征购”制度。耕地一旦为耕者所有，其他人或组织(即使是政府)要拥有之，就应该按市场经济的规则去“购买”，而“征用”是不合理的。需要从法律、法规上建立这个原则，一旦如此，“征用”就既不合理，也不合法。从操作层面上看，“征地”补偿的标准是政府(常常与开发商持相同立场)说了算，农民哪怕明知被剥夺也只有服从。而“购地”则是按市场规则办事，这只“看不见的手”会作出公正的裁决。对于“公共利益”目标的耕地用途转换，可采用“征购”的方式，它与“征地”的不同在于：耕地征购应该让农民有知情权、谈判权，耕地征购的补偿标准应该服从市场规则。