我国财政透明度现状与完善对策

http://finance.sina.com.cn 2004年11月08日 07:35 中国经济时报

　　张俊伟

　　我国财政透明度现状

　　为了推动各成员国提高财政透明度的工作，国际货币基金组织总结相关经验，发表了《财政透明度良好行为准则》和《财政透明度问卷》。正像IMF所指出的那样，这些“行为准

则”并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”，而是可供成员国选择的“良好做法”。但它们毕竟为我们分析财政透明度状况、进行相关政策设计提供了一个有用的工具。与“良好做法”逐条对比，可以发现：我国财政的整体透明度较低，在财政透明度的任一领域，我国都存在一定差距。而且，我国的财政透明度还表现出以下四个不平衡：

　　1.依法行政、依法理财的步伐落后于法制建设的步伐。审计机关的设立和职责，是《中华人民共和国宪法》规定的；审计机关独立行使审计职能，受《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》保护。事实上，审计机关的独立性并不高。从确定审计工作重点、起草审计报告、提出政策建议、到相关建议推动工作改进的程度，都要受制于政治考虑。《中华人民共和国税收征管法》明确了“依法征税”和“服务纳税人”的原则，但越权减免税收的现象，征“过头税”、侵犯纳税人合法权益的现象，仍时有发生。“乱收费”、“乱罚款”屡禁不绝。通过低价征用农业用地和“野蛮拆迁”，为工业化和城市化筹集资金的做法大量存在。《中华人民共和国统计法》明确了统计机构技术上的独立性，但一些地方仍存在弄虚作假，虚报、瞒报财政收入的现象。“有法不依”、“执法不严”现象大量存在，是我国经济、社会发展高度不平衡，封建意识、特权意识仍然残存的反映。在“依法治国”方面，我们还需要做出持续的艰苦努力。

　　2.预算外财政活动的透明度低于预算外财政活动的透明度。作为“放权让利”改革战略的副产品，“双轨制”原则渗透到了财政的各个领域。在预算内财政收支之外，存在有规模庞大的预算外收支，并由此引出了各部门、各单位的“小金库”。从预算内资金到政府性基金、收费，再到“乱收费”、“乱罚款”，体现了当前财政性资金来源的不同层次，其法律依据依次降低，监督力度逐步下降，透明度呈现出由高到低、逐次下降趋势。

　　3.程序方面的差距小于内容方面的差距。和“良好做法”相比，在程序设定和遵守程序方面，我国的差距要小于在披露内容方面的差距。例如，《中华人民共和国预算法》明确规定，预算报告必须提前一定时间提交给人大机关予以审议，调整预算需要经过人大审议批准，决算完成后在一定时间内提交给人大机关予以审议。审计机关就预算执行情况和决算进行审查，并向同级人民代表大会报告。这些规定都已经得到了落实。我国已经加入通用数据发布系统(GDDS)，基本能够按照最低时限要求发布数据。在内容发布方面，突出的缺陷就是内容过于简单。例如，预算报告列举了收入总额、支出总额、主要的收入和支出项目、以及其完成预算的实际情况，但没有列出前年的有关数据，更没有包容今后两年的预测数据。预算报告没有公布预测收入和支出的依据，即没有公开预测财政收支的经济模型；预算报告简单介绍了政策重点，但缺乏详尽的数量指标，人们难以对资金使用进行绩效评估；披露债务指标，但数据不完全，没有包含所有的既有债务；并且对外债和内债采用不同的披露标准。对于或有债务，预算报告既无定量分析，也无定性判断，更没有对财政风险进行定期评估。预算报告也没有对税收支出、准财政活动进行分析、统计和披露。

　　4.现实透明性大大落后于现实可能性。目前，封闭、内向的传统仍然渗透在政府管理的各个领域。政治决策在幕后进行，公共决策往往排斥公众广泛参与。对大众而言，政治决策和公共管理仍然充满神秘。大量的统计数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开发布，降低了财政透明度。以部门预算为例，部门预算把各部门、各单位的资金需求预分为基本预算支出和项目预算支出，前者细分为人员支出、公用支出、专项事业费；后者则涵盖了大型购置、大型修缮、大型活动和基本建设项目等。各单位、各部门向财政部门提交的资金申请表，就是详细列支活动、细分资金用途的“明细账”，包含着大量的财政和公共管理信息。在许多国家(或地区)，部门预算已经随批准的预算公开发布，而我国却仍把这种报表看做是内部材料和国家机密，不予公开。其实，仅仅公布部门预算的大致内容，就可以大幅增加财政透明的程度。

　　稳步推进，提高财政透明度

　　增加财政透明度，是为了吸引公众参与，提高决策科学化、民主化水平，加强对财政资金使用情况的监督检查，提高财政运行效率。增加财政透明度，必然会更多披露财政资金运用低效率(如决策失误、资金浪费、效益低下等)的现象，有可能刺激社会不满情绪的发展。所以，必须加强领导，正确处理改革、发展和稳定的关系，从发展社会主义市场经济、建设社会主义民主政治和发展社会主义先进文化的历史背景下，审时度势，积极稳妥地推进增加财政透明度的工作。

　　在近期内，应着力于增加披露内容。具体措施可包括：

　　公布政府结构图，明确各部门、各单位在提供公共服务方面的责任；

　　公布确定财政收入、财政支出的依据。如宏观经济分析模型、财政收入预测模型、财政支出预测模型及其主要假设等；

　　内债和外债应奉行同样的信息披露标准。国内债务也应发布债务规模、期限结构、持有人结构等信息，发布偿债率、国债负担率等风险指标；

　　建立国有资产经营预算，披露国有经济的运营、保值和增值情况；

　　深化“三项制度”改革。把部门预算改革、集中收付制改革和政府采购改革推向基层；细化部门预算的编制，减少年初资金预留；扩大政府采购范围和规模，规范采购程序，惩治采购中的腐败行为；公开部门预算；

　　发掘互联网技术的潜力，更多利用互联网平台发布信息；

　　在中长期内，应抓好以下三项重点工作：

　　(一)坚持依法治国，推进社会主义法治社会建设

　　加快制定并发布《政府信息公开法》，明确政府发布公共信息的责任，明确公开信息的范围、内容和频率，为财政信息公开提供法律支持；

　　加强各级人大机关对预算及其执行情况的监督、检查。应按照“专业化”、“年轻化”和“职业化”的原则，吸收一批年富力强、有社会责任感、热心社会事业的人士参加各级人大的财经委员会。要加强各级人大预算工作委员会的建设，完善其机构，充实其队伍，提高其技能，充分发挥其审查、批准预算和决算、监督预算实施的职能；

　　考虑修订相关法律法规，增加预算的严肃性。要调整各级人民代表大会的召开时间，调整预算年度的起始时间，使各级政府能够在明确上级政府对本级政府的转移支付额度之后，向同级人民代表大会提交预算报告予以审议；使各级政府能够在新的预算年度开始之前获得被本级人民代表大会批准的预算方案；

　　完善税务机关考核体系，淡化税收在业绩考核中的作用；鼓励发展税务代理机构；维护纳税人合法权益；多渠道推进“依法征税”。结合部门预算、“收支两条线”改革，逐步使罚没收入、收费收入同部门行政经费和个人福利脱钩，消除执法机构和个人“乱罚款”、“乱收费”的内在激励。完善出口退税指标形成机制，增加退税指标的弹性，逐步向“免、抵、退”征管方式过渡；

　　深化社会主义市场经济体制改革。要加快推进国有经济改革，在国有企业内部建立起多元化的产权结构，完善公司治理，切断政府干预企业经营的通道；要进一步转变政府职能，清理审批权限和审批项目，政府角色从以管理为主转向以服务为主；要更多依靠价格杠杆调节经济，减少各种指令性任务和摊派；清理地方政府越权减免税、费，甚至零地价“招商引资”等恶性税收竞争行为，维护国家政令统一。

　　(二)积极推进财政制度创新

　　引入绩效预算的编制方法。要借助于倒推计算的方法，从明确政策目标、确定指标体系入手，测算实现政策目标需要的业务量，倒推出人力、物力投入的不同组合，最后计算出最优的资金投入。在预算申请被批复之后，应当发布预算主要内容，方便公众进行监督；

　　引入中期预算框架。预测主要政策在未来三、五年内对财政收支的影响，并予以公布；

　　对税收支出进行评估。对于税收减免政策，应在出台之前评估其对财政收支的影响，评估结果应作为相关决策的重要依据。在难以全面衡量税收支出规模的情况下，应当定期(比如说，5年一次)对税收减免政策进行全面的回顾和评估；

　　对准财政活动进行公开听证。对由政策性机构实施的准财政活动如经办贴息贷款、发放投资补贴等，应明确执行政策对这些机构自身财务的影响、政府为弥补其损失而拨付的资金数量、资金来源以及弥补方式，并在政策出台前进行公开听证；

　　完善复式预算。首先，可以考虑增加国有资产经营预算、政策性银行经营预算，并在预算报告中分别报告。对养老金账户来说，评估其财务脆弱性，需要大量的计算和模拟，其结论也具有很大的争议，在近期内难以纳入预算报告。作为一种变通，可以定期对基本养老金账户的可持续性进行全面评估。类似的，也需要定期全面评估大病统筹和合作医疗账户的拖欠情况。

　　(三)为提高财政透明度创造良好的外部环境

　　政府要正确看待外部批评。要构建开放的文化氛围，通过举办论坛、研讨会等方式，加强政府与民间的互动，更多听取大学、研究机构、专业社团乃至公民代表的意见，提高决策的科学化、民主化水平。要坚持“百花齐放、百家争鸣”的方针，鼓励不同观点、学派的争锋和辩论。在比较中鉴别优劣，在辩论中发现真假，把正确的主张、好的建议及时吸纳到政府决策中来；

　　媒体要坚持正确的舆论导向。对暴露出来的问题，媒体要以建设性的态度探本溯源，探索出路，积极推动问题的解决。要防止一些媒体通过恶意炒作落后典型和负面典型，满足受众猎奇心理提高经济效益的现象；

　　加强与国际机构的沟通和协调。透明度是经济全球化发展的客观要求。在协调提高透明度方面，IMF、世界银行等国际机构积累了大量的宝贵经验。加强与国际机构的合作，我们可以借鉴国际有益经验，少走弯路。(作者单位：国务院发展研究中心办公厅)