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作者：杨筱
10月29日，一份被称做28号文件(全名《国务院关于深化改革严格土地管理决定的通知》，以下简称28号文件)的土地管理文件下发至国务院各部委、各直属机构、各省市，在全国土地、房地产行业引起极大关注。
今年4月29日，国务院办公厅发出了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，做出了在全国土地治理整顿期间“冻结”——暂停审批农用地转非农建设用地半年的决定。中国人民大学土地管理系教授严金明表示：28号文件是自4月土地资源“三个冻结”以来的一个重要文件，它的出台厘清了市场对于土地政策走向的种种疑惑，但更重要的政策操作调子，要待随后将出台的土地管理具体办法而定。
土地滥用形势严峻
28号文件受到各方瞩目有其背景原因。
长期从事土地征用问题研究的郑州大学法学院沈开举教授分析，目前土地征用过多、过滥，失地问题严峻，已经到了必须规范整顿的时候。他向记者介绍，按照《全国土地利用总体规划纲要》，1997年至2010年全国非农业建设占用耕地控制指标为2950万亩，然而仅1997年至2001年就已占用了1351万亩，占控制指标的45.8%。按照这一速度，这个指标到2005年就要用完。而上述数据是指合法审批征用土地数量，还不包括大量的违法征地。
另一方面，多数被征用土地远未被有效利用，大量闲置、撂荒。国土资源部人士对记者介绍：近年有上下五级政府审批开发区，这导致开发区过多过滥，在今年4月下旬至6月中旬，国土部、发改委、建设部等5部委的联合检查中，共清理各类开发区6866个，发现这些开发区规划面积3.86万平方公里中，已建设的仅仅1.03万平方公里，只占1／4强。
严金明表示：我国正处于工业化、城镇化加快发展时期，从国外的经验教训来看，正是耕地减少最快的时期。2003年我国粮食产量比高峰年减少近1亿吨，造成粮价上升，重要原因之一是耕地面积减少。1996年以来，我国耕地面积减少了1亿亩，粮食安全问题压力很大。如果不对耕地进行严格保护，我国人口与资源的矛盾将更加尖锐。
价格市场化 严控增量
国土资源部权威人士告诉记者：此次的28号文件中，推进土地资源的市场化配置是核心内容之一。具体而言，要严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。特别是对工业用地，先行政策有不规范之处，以后要统一强制执行。
严金明认为，未来将实行基准地价和协议出让土地最低价标准，这在江苏、浙江等省已经实行，关键在于执行力度。一位曾参与开发区检查的国土部人士告诉记者：一些地方工业用地价格太低，“宽打宽用”，“低征高卖”，开发区工业用地常常被转手作为经营性用地，造成了国有资产流失。因此，工业用地也必须进行招、拍、挂。此次的28号文件中，将推进土地资源的市场化配置的要求写入条款，有助于执行力度的提高。
28号文件另一个主要信号，是政府将加强对土地供应总量的控制，以后征地时，存量可以用企业破产废旧厂区、空闲地等；但对增量用地，特别是农用地管理非常严格；基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。以后用地依据供应量的规划来进行，由政府决定，符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。严金明表示，对于市场而言，这意味着土地资源的更加收紧，土地价格看涨。
据悉，目前国土资源部若干与28号文件相配套的相关规定正在紧张制定之中，将分别从土地市场规范利用方面、严格规划方面、农业用地转为建设用地的管理、基本农田保护、执法监督、土地征用等方面进行严格规范。
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