超收3000亿元 财政花钱考验我国宏观经济调控

　　本报记者 周 扬 廖新军

　　苏州、上海报道

　　时至年底，央行的神经渐渐绷紧。

　　“多年来，我国财政都是上半年财政收入大于财政支出，下半年主要是年末一两个月财政收入小于支出。” 10月30日，中国人民银行副行长苏宁在苏州表示出对财政年底突击花钱的担忧。

　　“从对宏观经济的影响来看，全年不同期的效果不一样。上半年财政收大于支，对宏观经济起紧缩作用；而最后一两个月收入小于支出，对宏观经济起扩张作用，由于大量财政支出集中在每年最后一个月，因此扩张效果会明显影响下一年。”

　　财政政策与货币政策将如何协调，这的确是一个头痛的问题。

　　财政超收3000亿

　　据苏宁透露，2003年12月，财政在中央银行的存款下降将近2000亿元，为2004年的投资膨胀提供了宽松的资金环境。

　　今年以来财政投资情况明显好于去年，目前还是收大于支的格局。财政存款增幅明显超过了去年。但是，这些年年底形成的财政支大于收、财政存款大幅度下降，苏宁说——这种扩张效果会形成投资反弹的巨大压力。

　　2004年3月6日，财政部部长金人庆在十届全国人大二次会议上作《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》时说，2004年主要预算指标是：中央财政总收入13819亿元，比2003年增长7％；中央财政总支出17017亿元，增长5.6％。中央财政收支相抵，赤字3198亿元。

　　汇总中央和地方财政收支安排，2004年全国财政收入23570亿元，增长8.7％；全国财政支出26768亿元，增长8.8％。

　　据国家统计局最新统计数据，2004年1-9月，国家财政预算收入(不包括债务收入)20359亿元，支出合计17144亿元。中央财经大学教授、证券期货研究所所长贺强认为，根据去年的预算计划，今年无论是财政收入还是支出规模都比去年大，因此，今年12月份的财政支出应该大于去年。

　　“财政支出在年底放量已经是多年以来的规律，主要是因为如果预算支出额度没有花完，不可以转入下一年度，而且可能影响下一年度预算的增加问题。”

　　财政部财政科学研究所副所长苏明认为，既然是预算内的财政支出，选择什么时间支出都是可以安排的。

　　央行的担心也许有道理，但12月份财政集中支出的规模到底有多大现在还很难说。

　　然而，今年的情况还比较特殊，财政增收和超收的数额远超往年，但这部分资金的用途还没有明确。

　　2004年初，财政预算的预期增收数据为：全国财政收入23570亿元，增长8.7％，增收1879亿元。

　　而国税总局数据显示，今年前三季度，全国税收收入累计完成19257亿元，比上年同期增长26.3％，增收已达4014亿元。

　　专家预计，今年全国财政增收将达5000亿左右，超预算收入将突破3000亿。

　　花钱难题如何监管

　　超预算的部分使花钱成为难题。

　　按照《预算法》的规定，超收收入主要用于削减赤字和追加支出，但近年来，超收收入全部用于追加支出，主要用在一些安排预算自给不足的支出项目。

　　财政部财政科学研究所副所长苏明说，超预算收入应该主要用于急需的地方，比如解决三农问题，增加社保资金，以及结余到下一年度等等。此外，用于弥补财政赤字也是一个思路。

　　据上海财经大学公共经济与管理学院教授、财税问题专家胡怡建介绍，今年上半年的财政超收先用于解决历年出口退税的欠税问题。今年财政解决出口退税有两部分，一部分直接对外贸出口的退税，以前市场上有约2000亿应退没有退；另一部分则是和地方政府的结算，主要是地方企业出口年底结算，中央和地方共同负担。

　　胡怡建分析，中央财政预算收入的制定一般比较保守，比如在去年的基础上增加不到10％，从前两年来看，财政收入要增长15％-20％，每年财政超收幅度都比较大。

　　地方财政预算的编制面临同样的问题，浙江省近两年财政收入预算增长为10％左右，但决算时都超过20％。“财政超收没有在预算中体现的原因有很多。”浙江省人大财经委的王敏奇说，比如税收征管的力度加大，使得税源和税基扩大了，又比如中央财政要求一部分政府非税收入纳入预算，这些都是造成财政超收的因素。

　　据王敏奇介绍，从去年情况来看，浙江省的财政超收部分主要是用于公共服务方面，用于固定资产投资的比较少，“特别是在一般竞争性领域，财政投资正在逐步退出。”

　　例如，浙江去年的财政超收主要用于卫生体系的建设，“因为非典的因素，使公共卫生的投入陡然加大。”另外，如教育、农业、科技方面都有预算的追加投入。

　　然而，最近几年浙江省财政都在高位运行，每年的增长都是20％左右，远高于GDP的增长，“所以在做预算的时候不敢估得太高。”

　　王敏奇认为，今后应当在预算编制阶段多考虑超收的各项因素，提高预算编制的合理性，避免财政收支的大起大落。

　　另一个问题是对超预算收入的监督。按照目前的预算法规定，财政追加支出因为是当年使用，并不需要报人大审批。“所以追加预算支出缺乏监督。”胡怡建说，这是一个应当引起重视的问题。“在追加预算方面应当有一个法律程序，但现在的预算法没有明确可操作的规定。”

　　财政部财政科学研究所副所长苏明认为，即使不需要报人大审批，超收的财经资金支出也应该按一定的程序办，比如与人大预工委、财经委事前沟通等。

　　目前，有些省份已经开始建立监督体制。例如，浙江在年终超预算收入的监督方面就有自己的一套方法。该省人大常委会《关于加强省级预算审查监督的决定》中明确规定：省级预算执行过程中，需动用超收收入追加支出时，省财经部门应当编制超收收入使用方案，及时报送省人大财经委，其数额超过原批准预算收入总额10％时，由省政府向省人大常委会作预计收入安排使用情况的报告。

　　但王认为，目前对于超预算支出的监督还停留在事后监督的层面，最好要从支出前的方案审查加以规范。来自全国人大的消息称，正在修订中的《预算法》，将有望对超预算支出作出规定，即政府追加支出必须要事先经过人大的审查批准。

　　宏观调控两难

　　10月29日，央行刚宣布的加息被视为货币政策进一步趋紧的市场行为。

　　目前的担心在于，年终财政的集中支出以及追加的预算支出，会不会和宏观调控形成“逆调节”。

　　目前，中国财政收入占GDP的比重，已经从1994年实行分税制时的11.2％上升到2003年的18.6％。

　　国家统计局长李德水在中国经济增长论坛上分析说，目前，形成投资扩张冲动的机制还在，固定资产投资规模仍然较大，新开工项目增加较多。前三季度在建施工项目计划总投资同比增长32.1％。新开工35332亿元，同比增长25.4％。

　　“投资的摊子已经铺开，运行的惯性很大，稍有不慎，就可能出现反弹。”

　　“一般来说，在经济过热，通胀迹象明显时，财政需要紧缩支出。”胡怡建教授分析指出。而紧缩性的财政政策，其效果不如扩张性的财政政策明显，因此，需要相应的货币政策来协调配合。

　　苏宁认为，从货币供应看，年底财政存款的下降，会导致基础货币的投放，是扩张货币的效果。由于货币乘数的滞后效应，年度投放的基础货币会在下一年初造成宽松的货币环境，这种扩张效果会形成投资反弹的巨大压力。目前，这个潜在的扩张压力不容低估。

　　“人民银行将积极通过公开市场操作，对冲过多的流动性。”苏宁说。

　　央行有关专家表示，未来几个月内，央行将密切关注财政存款变化对央行基础货币投放的影响，要注意加强财政政策与货币政策的协调，通过公开市场操作对冲财政存款变化的影响。

　　上海财经大学金融学院院长戴国强说，央行公开市场业务操作需要大量的交易工具，最好的就是国债，而且最好是短期国债。央行公开市场操作可以连续买进、卖出国债，来调剂市场上的货币供应量，以适应市场的需求。“但现在没有这么大量的国债，央行被迫发行票据。”

　　中央财经大学贺强教授认为，在以往，财政支出的投资有大量的商业银行配套资金。在今年信贷紧缩的环境下，配套资金得以压缩，财政集中支出产生的扩张影响会大大下降，“因此，央行是否有必要采取对冲的措施还是一个值得考虑的问题。”