农业国内支持 公共财政的阳光如何照向农村 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年11月02日 11:07 中国经济时报 | |||||||||
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本报记者 李慧莲 作为世界贸易组织(WTO)的成员，中国应全面履行加入承诺和WTO农业协定，制定和出台对各种农业政策时，受WTO农业规则的约束。而农业国内支持政策是所有这些政策中最重要的一项内容，是目前WTO新一轮农业谈判的焦点问题之一，对推动整个多哈谈判进程具有至关重要的作用。这项政策的调整走向对一个国家的农业发展具有深刻的影响。对于传统上就
发达国家的农业补贴有增无减 应该说乌拉圭回合谈判达成的WTO农业协定在一定程度上改善了国际农业贸易环境，但是，对农业提供巨额补贴仍然是发达国家农业政策的基本出发点，这使中国和其他发展中国家的利益受到严重损害。 国务院发展研究中心研究员程国强在接受中国经济时报记者采访时说，尽管《农业协定》将国内农业支持政策划分为“绿箱政策”和“黄箱政策”进行管理，鼓励各国减少对农业的价格干预和贸易扭曲的黄箱措施，尽量采取与农业生产“不挂钩”的收入支持和其他绿箱措施。但大多数发达国家仍然采取多种黄箱支持措施补贴其国内农业，美国、欧盟等还将过去属于黄箱政策的补贴措施，转化为绿箱措施支持，由此会继续刺激农产品生产，增加出口。 程国强的研究表明，自2000年开始，即使发达国家能够很好地履行《农业协定》规定的削减农业补贴义务，发达国家能够使用的黄箱补贴空间仍然较大。尤其值得注意的是，少数主要发达国家尽管在乌拉圭回合农业谈判中承诺约束和削减农业补贴，但实际上近年又开始增加农业补贴。如按照美国承诺的农业补贴减让表，自2000年起，美国的农业综合支持量AMS不能超过191亿美元的上限。由于自1998年以来，美国连续4年对农业实施紧急补贴措施，使美国农业补贴急剧增加，2000和2001年，美国农业综合支持量已逼近约束上限。美国2002年颁布的新农业法，更是大幅度增加补贴，因此，今后极有可能突破其向WTO承诺的农业补贴上限，从而违背对国际社会的承诺。这意味着美国农业补贴政策改革已经出现倒退迹象，由此有可能引发新一轮全球农产品贸易保护主义的抬头。 中国农业支持措施相对较少 与发达国家对农业的这种巨额补贴措施相比，中国农业国内支持总量水平并不高。 有测算表明，我国多数年份和多种农产品的农业国内支持总量目前可能仍然是个负数(国家财政支农和粮棉油价格补贴总和扣除农民实际负担的各项税费，再扣除农业国内支持市场与边境价格之后余额)，尤其是农业生产者支持水平为负数是普遍的结论。按照WTO口径，我国目前使用的绿箱措施只有6项，分别是政府一般服务、粮食安全公共储备、国内粮食援助、自然灾害救济、环境保护计划和支持地区发展，而其他6项发达国家广泛使用的支持措施基本上没有使用，尤其是我国有关农民收入的补贴水平更低，措施使用更少，效率更差。旨在通过转移支付途径增加农民收入的补贴措施是我国农业国内支持措施中最缺乏的。 程国强说，他们的研究表明，中国绿箱政策补贴存在的主要问题表现在： 农业绿箱政策支持总量低，管理体制不完善。尽管中国在农业科研、基础设施建设等在支持总量上具有较高水平，但由于体制原因，这些支持并没有全部真正用于农业部门。在农业基建支出统计数据中，用于城市防洪等的水利投资占有较大的比重，也使真正用于农业的基建支持需打折扣。中国目前绿箱支持不仅在总量上与有关发达国家与发展中国家差距较大，而且在管理体制上可能差距更大。 农业绿箱政策支持结构不合理。WTO《农业协定》生效以来，各成员国调整了农业价格与收入支持政策，由过去侧重于农产品价格支持与市场干预，转向对农民进行直接收入补贴，通过农业结构调整、资源储备以及区域发展来建立与生产不挂钩的收入支持体系，由此减少政府预算压力，改善农产品市场扭曲状况。中国目前对农业的支持，除“政府一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预，还未建立既符合国际农业规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持措施，以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。 因此，在总量上增加投入，从结构上调整和完善农业国内支持体系，应是今后中国农业改革的基本方向。 支持政策调整势在必行 在国际上补贴不减，国内支持力度有限的背景下，中国该如何进行农业支持政策调整呢？ 中央财经领导小组办公室局长唐仁健说，在中国入世后的三年时间里，中国已经在政策目标做了三方面的调整：更关注农民收入的增长，更加注重对农民权益的保护，更加注重生态建设和环境的保护。在具体的政策方面我们也做了一些努力和调整：一方面加大了对农业的投入量，并按照WTO规则的要求进行了完善。第二个方面就是在推进市场化改革方面迈的步子比较大。中国的农产品(主要有粮食)计划和调控的范围和领域大一点，但是在两年前把沿海大的销区省粮食市场完全放开的基础上，今年在产区也把市场、价格各个方面全都放开。 中国还对农村税费进了改革。这项改革从2000年开始到现在已经是第五个年头。上一轮的改革简单的说就是把各种不断来自政府还是集体的收费全部取消，把其中比较合理的部分加到农业税，把农业税由3%提到7%。今年3月全国人大会上温家宝总理宣布五年之内考虑要逐步减免以至取消农业税。 唐仁健说，除此之外，我们在农村的土地制度改革方面，除了继续稳定土地的承包权和承包关系，还对非农建设占用耕地而对农民赔偿比较低的这个突出问题采取措施，开始加以制止。同时对农村金融方面也借鉴美国、泰国等国家的经验，采取了一系列改革举措。比如允许外资来兴办为农业、农民服务的多种所有制的金融组织。允许搞一些比较灵活、多种形式的向银行进行抵押担保的方式。 但是，这些措施还不够。 程国强说，在政策选择上，限于国情国力，中国在总体上不可能采取与发达国家比拼补贴水平的政策，应该在这些方面做出努力： ——积极参与WTO新一轮农业谈判，建立能够约束发达国家农业补贴的新规则和新机制，坚决要求发达国家削减农业补贴，形成公平竞争的国际农产品贸易环境。第一，严格规范绿箱政策标准。将现行《农业协定》绿箱政策分类中的“直接收入补贴”、“不挂钩的收入补贴”、“收入保险及安全网计划”纳入AMS(农业综合支持量)计算，并要求逐步削减，防止具有补贴能力的发达国家以此名义增加农业补贴。第二，取消蓝箱政策的例外规定，将现行蓝箱政策措施纳入AMS计算并承诺削减义务。第三，严格限制黄箱补贴。一方面要求缩小甚至完全取消发达国家农业黄箱补贴微量允许空间的要求；另一方面应容许发展中国家对受到补贴的农产品实施进口限制措施。 ——抓紧改革中国国内农业补贴政策，加强对农业的支持措施。第一，加大对农业科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基础设施建设、农业结构调整等“绿箱政策”的支持力度，加强农产品质量标准体系、病虫害防疫防治体系、质量检测检验体系、市场信息体系等建设，提高中国农业整体素质和国际竞争力。第二，加快建立“黄箱”补贴机制。从中国实际出发，借鉴国外经验，研究在WTO规则允许框架内建立能够支持农民收入和保障粮食安全的价格补贴制度。第三，加快农村税费改革步伐，着力减轻农民负担。就目前的情况看，这是对农民最大、最直接的补贴。 ——建立应对国外农业高额补贴的应急机制，对那些受到补贴的国外农产品，实行进口限制政策，将发达国家增加农业补贴对中国的冲击控制在最低程度。 农业国内支持 农业国内支持是目前多哈农业谈判的焦点问题之一。为了借鉴有关成员参加农业国内支持多边谈判、履行通报义务和政策调整的国际经验，为中国制定农业政策、参与多哈农业谈判提供决策依据，国务院发展研究中心农村部联合加拿大国际发展署和加拿大农业食品部召开了“农业国内支持政策国际研讨会”，邀请国内外专家学者对此进行了深入研讨。我们特发表本次研讨会上部分专家的意见和观点，希望能对这项工作的进展有所帮助。 相关链接 农业国内支持：指各国实施的各种农业支持和保护政策措施。相对于农产品出口支持而言，WTO《农业协定》将农业支持和保护政策措施称作农业国内支持，并分为两种类型进行管理，一类是不要求各国作削减承诺的措施(如绿箱政策、兰箱政策)，另一类是要求各国作削减和约束承诺的措施(黄箱政策)。 绿箱政策：是指那些WTO《农业协定》不要求约束和削减承诺的国内支持与补贴措施。《农业协定》规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是“绿箱补贴”，任何国家均可免除削减义务。 黄箱政策：是指WTO要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄箱政策”。属于“黄箱政策”范围的农业补贴，叫“黄箱政策”补贴。 微量允许：WTO《农业协定》第6.4条规定允许各成员使用少量的黄箱补贴，按发达国家和发展中国家两种情况区别对待，(1)对发达国家而言，如果“黄箱政策”补贴(AMS)不超过农业总产值的5%，则无须进行削减，此称对发达国家农业补贴的“微量允许”。(2)对发展中国家而言，如“黄箱政策”补贴不超过农业总产值的10%，则也无须进行削减，不受《农业协定》的约束，一般称此为发展中国家农业补贴的“微量允许”。 蓝箱政策：WTO《农业协定》第6.5条规定，一些与农产品限产计划有关的“黄箱政策”(如休耕补贴等)可纳入“蓝箱政策”，免予削减承诺，不受《农业协定》的约束和限制。 公共财政的阳光如何照向农村 无论选择哪种农业国内支持政策，都要考虑国家财政的承受能力。因为这是深入分析我国农业国内支持存在的主要问题及其探索我国农业国内支持手段面临的最大经济约束条件。 财政支农资金身陷困境 要给农民所谓的国民待遇，让公共财政的阳光照到农村，这是一条划时代意义的政策。但是，这条刚刚开始的路还需要一段艰苦而漫长的过程。中央财经领导小组办公室局长唐仁健这样认为。 至于其中最主要的原因，国务院发展研究中心农村部部长韩俊说，他们刚刚组织完成的一项有关这个问题的研究发现：首先，尽管今年政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与农业和农村发展要求相比，政府财政对“三农”的支持总量仍是低水平的。其次，目前政府的财政资金支持农业资金的管理体制也存在严重的缺陷，资金的使用效率比较低下。 此外，韩俊说，从今年的情况看，中央财政支持“三农”的重点主要放在税费改革、林业生态建设和粮食补贴等方面。应该看到，当前政府财政支农资金投入结构还存在诸多不合理之处。例如，在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业，其投入长期以来一直统计在农业投入中，一定程度上夸大了政府农业投入的规模。目前对一些关系农业和农村发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农村教育和卫生、农村劳动力培训、农业品质改良、食品安全保障等，仍缺乏足够的投入保障。 调整财政支农资金投入结构和支持重点 如何按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金投入结构和支持重点，发挥财政资金应有的作用，成为下一步工作的重点。 韩俊认为，这些重点包括以下几个方面： 一、国家财政应该在支持提高粮食综合生产能力，特别是在保证粮食安全、稳定粮价方面发挥作用。在2002年以前政府财政用于农业支持的资金，用的最多就是粮食补贴，它仍然是现在决策时优先考虑的一个问题。从去年以来，政府采取了对于种粮的农民进行直接补贴的政策，同时对农民种粮的粮种也进行资金补贴，这些政策明年还要继续实行，而且规模还要不扩大。对直补政策有很大的争议，因为具体到每一个农户可能得到的钱非常少。到底采取怎样的粮食调控政策才能实现“将粮价保持在合理区间内，避免粮价出现大幅回落”这个今明两年粮食政策目标，还需要仔细考虑。 二、国家财政如何继续支持农村改革仍需探讨。韩俊认为，农村税费改革已经迈出了非常大的步伐，但是后续改革的任务仍然非常艰巨。主要是取消农业税以后有两个问题难以解决。基层政府非常庞大，平均34个农民就要养活一个吃“皇粮”的人，要维持这么庞大的行政体系的运转，仅仅靠中央的转移支付是不够的，给农民减负以后如何推进基层政府的改革是一个非常大的课题。在吉林和黑龙江等免征农业税的地区可以进行精简政府机构方面的改革实验。此外，过去是“乡事乡办，村事村办，以支定收”，需要干什么事，需要多少钱就跟老百姓收多少钱。今后农村的社会公益事业、教育、医疗卫生、水利和道路等基础设施这些公共产品谁来提供资金？这是今后农村经济发展中需要解决的一个重大问题。 三、加大对农村基础设施和社会事业的支持力度，切实改进农民生产和生活条件，逐步缩小城乡社会发展水平的差距，应当成为财政支农政策优先考虑的重点。 韩俊说，1998年以来中国发行了9000多亿元的国债，其中用在农口的占28%，而农口的国债85%用在林业和水利上，林业和水利的受益对象绝对不仅仅是农村和农民，所以今后中央政府要增加用于农民可以直接受益的这些中小型的基础设施的投入。比如说道路、水利，农村的一些能源、草场的改良等等。这和WTO规则也没有任何矛盾。 支持农村的教育和卫生等社会事业的发展及社会保障的建立应该是下一步中国政府财政支农资金优先考虑的一个领域，这越来越成为大家的一种共识。我们现在的体制是由县政府承担农村义务教育发展的主要责任，但是在农村地区县政府的财政非常困难，所以很多专家强烈建议中央政府、省政府应该承担起发展农村教育的主要责任。就医疗来讲，这是中国农村发展的最落后的一个领域，农民的医疗负担相当严重，而且有60%的农民没有医疗保障，中国在SARS以后已经重视了这个问题，但是目前资金的投入非常有限。这方面今后还需要大量的财政支持。 整合、完善财政支农资金管理体制 “要提高有限的财政支农资金的使用效率，我认为财政资金使用的管理体制也要进行改革。”韩俊认为，目前政府对农业的投入渠道较多，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。这种体制造成了政府各部门之间职责不清，政出多门，多头管理，力量分散，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。造成的结果是中央预算增加了投入，但是真正到了农民受益非常少，上面下了大雨，下面只是下了毛毛雨，如果这个体制不改，这个问题也很难解决。 因此韩俊建议，应对现有农业项目、资金进行整合，相对集中。而对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效益。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置。 WTO新一轮农业谈判令人期待？ WTO新一轮农业谈判自2001年启动，历时4年，走过挫折与失败的历程，终于在2004年8月1日凌晨各谈判方最终达成了农业谈判模式框架。随着2005年12月底香港第6届WTO部长级会议日期的一天天临近，农业谈判的话题重新又被提及。人们应该对这次会议寄予怎样的希望？中国经济时报记者在“农业国内支持政策国际研讨会”上采访了农业部农产品贸易促进中心主任马有祥，以及加拿大农业食品部的高级专家Lars Brink。马有祥是中国WTO农业谈判的参与者之一，主要负责农业食品和贸易方面的谈判，对于多边谈判体制非常熟悉。 农业谈判过程艰苦曲折 中国经济时报：WTO新一轮农业谈判自2000年启动以来，进展似乎不太顺利。 马有祥：是这样的。谈判自启动以来，大致经历了几个阶段：第一阶段从2000年3月至2001年3月，主要由各成员提交谈判提案、表明立场和主张。第二阶段从2001年3月至2002年3月，主要就各成员提案中涉及的问题进行讨论和磋商。第三阶段从2002年3月至2003年8月，主要就市场准入、出口竞争和国内支持三个方面确定谈判减让模式。第四阶段从2003年9月至2004年7月，即坎昆部长级会议之后，主要就谈判的问题寻求共识，以形成农业谈判模式框架。目前实际上已经进入第五阶段，即具体模式谈判阶段。 中国经济时报：农业谈判为什么会这么难呢？ 马有祥：农业谈判是整个多哈回合谈判的重点和难点，直接关系各国农业发展和农民利益，因此受到了各国的高度重视。2003年9月的WTO第五届部长级会议即坎昆会议上，各国在农业问题上的立场差异很大，矛盾错综复杂，难以妥协。坎昆会议失败后，农业谈判一度处于低谷，WTO取消了原定的谈判计划，但谈判各方都不愿承担坎昆会议失败的责任，利用多种场合表明积极推进新一轮农业谈判的政治意愿。在各方的努力下，新一轮农业谈判用了半年的时间才从失败的阴影中走出来。今年3月WTO总理事会确定了农业特会会议日程，农业谈判由“政治表态”进入“实质性对话”，主要谈判方再次活跃起来，掀起了新的农业谈判热潮。经过5次农业周谈判会议，特别是最后连续40多个小时的密集磋商，各谈判方最终于8月1日凌晨达成了农业谈判模式框架。 积极评价谈判阶段性成果 中国经济时报：这个农业谈判模式框架主要包括了哪些内容？ 马有祥：就农业问题达成的框架协议，主要涉及国内支持、出口竞争、市场准入三项基本内容。 中国经济时报：这些结果中有哪些是新的进展？ Lars Brink：在这个框架当中有一些新提法：首先要进行总体减让，这是指对综合总量进行减让，另外对微量许可和蓝箱都要进行减让。其次，不管是总体的减让还是综合支持总量都要适用一种减让的模式就是分层协调减让。三、要对特定产品的综合支持量进行封顶。四、对蓝箱进行封顶，当然对于什么样的标准才能确定蓝箱的扭矩程度不会高于AMS，还有待于进一步的商谈。五、要对绿箱的标准进行审议和澄清，六、要对微量许可进行减让，当然这个过程中有一些发展中国家可以免于此项义务，它不需要减让。 中国经济时报：人们该如何评价这个农业谈判模式框架？ 马有祥：我个人认为，8月1日凌晨达成的农业谈判模式框架，是WTO新一轮谈判取得的一个阶段性成果，锁定了三年来谈判取得的进展，细化了多哈授权，为下一步模式谈判指明了方向，为尽早完成多哈回合目标打下了基础。尽管回避了分歧较大的实质性问题，将其推迟到模式谈判阶段来解决，也没有明确减让公式和具体参数，但模式框架确定的较为具体的原则和基本内容有助于消除当前世界农产品贸易中最为突出的问题。 谈判还有很长的路要走 中国经济时报：按照计划，2005年12月份香港召开的WTO部长会议将会继续农业谈判，您对今后的谈判前景有何看法？ 马有祥：我个人的看法是，前景并不乐观。最主要是因为农业谈判目前还存在一些问题：一、关于谈判的广泛性和透明度。特别是今年以来，不少成员抱怨WTO谈判缺乏透明度，少数国家将意志强加于其他成员，谈判的广泛性和参与性不够。 二、关于下一阶段谈判的程序。是先就一些比较简单的问题进行谈判，还是先讨论复杂的问题，还是将所有问题一起谈判，都是有待通过磋商确定的问题。 三、模式框架回避了许多棘手问题。如，国内支持方面，框架协议尽管规定期初要削减黄箱、蓝箱和微量许可总和的20%，但余下的在实施期内如何削减、削减幅度多大等都需要谈判确定；蓝箱只进行了封顶的规定而没有明确的削减义务，使得扭曲贸易的国内支持措施可以在箱子之间转移，从而是支持总量难以得到大幅度和实质性削减。市场准入方面，关税削减公式、特殊产品、敏感产品等都有许多技术参数和标准需要以后谈判确定。还有新成员问题、棉花问题等，谈判的任务还非常重。 Lars Brink：我认为国内支持方面的减让和削减无论对于发达国家还是发展中国家都存在一些不确定性，有一些新成员希望能够获得特殊的待遇或者有一些灵活性，另外一些成员对于谈判的成果具有很大的雄心。其实这些都很难预料结果。 我的结论，我们看到现在有机会可以大幅的减少带来贸易扭曲的国内支持。 更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈频道，欢迎访问新浪财经新评谈频道。
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