|
郭励弘
坚冰已经打破，航道已经开通，民间投资城市基础设施正在全国范围内形成潮流。但是除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行政障碍，如果细加分析的话，所有这些障碍无不来自垄断的惯性。
市场准入的隐性壁垒——利益集团中梗阻
就民间资本投资城市基础设施而言，已经不存在来自中央行政的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。
城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。基础服务对民间资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在地方政府的统筹规划之下有序推进，不可能强求所有城市按同一模式接纳民间资本，浙江、上海、成都的差异就说明了这一点。即使是高度市场化的台湾，2002年也为旧高速公路是否可以标租民间、新高速公路是否可以由民间BOT，展开了一场从官方到学术界的大辩论。
以上情况说明，显性壁垒已不构成民间资本进入的障碍。何况民间资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个对内开放不积极的城市再三要求准入，有足够的其他城市可供选择。但是另一方面，很多地方的众多案例反映出尽管市委、市政府的主要领导层与民间投资者能够取得共识，却迟迟难以把双方意愿落实到具体项目上。这一问题之所以产生，在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。
许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”民间资本介入，背地里却合力抵制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱勾了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断。”如果民间资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。
任何地方民间投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的政府企事业单位。民间投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方政府做何抉择？
2000年，武汉市新洲区要扩建日产5万吨水的水厂和管网，因外商要价过高而转向民间资本。民营的海达公司与区政府的谈判几近成功，但是因为要控股原来的水厂，一些干部职工提出了质疑，最终迫使海达公司放弃了投资。这一案例具有典型意义。地方政府常常会遇到的这类选择，其实质是要改革、发展还是要维持现状？是让老百姓得到更多、更好的基础服务，还是让垄断部门和企业能够更安稳地吃大锅饭的问题？但矛盾的取舍不像表面看起来那么简单，事实上往往是以前者服从后者而告终。
要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政府企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。
部分地方政府缺乏对项目盈利性的基本判断
当城市基础服务完全由政府提供时，具体服务部门可分为两大类：一是政府公司(即国有企业)，二是事业单位。这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够盈利。
城市基础设施向民间资本开放，也就是投资项目的商业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，只有能够盈利的项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提供其他补助，只好继续由政府来操办(在市场经济国家，存在着提供社会基础设施的另一大类组织，即非营利机构。本文以经济基础设施为主要探讨对象，而且“非营利机构”的制度基础在中国十分薄弱，故略而不论)。
基础设施项目是否能够盈利，取决于有多少有实际支付能力的需求，所以不同地区会有不同情况，越是富裕地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国家政府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的基础设施建设推向市场。我国民间投资的基础设施项目较多地集中在东南沿海地区，都说明了这一点。但是就目前的普遍情况而言，仍然有很多城市基础设施是无法获得投资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。
明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给民间资本，只会丧失地方政府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率做认真测算分析，招商工作难免失败。
政府亟需建立有效监管
2004年6月，世界银行发布的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。监管薄弱是造成发展中国家基础设施改革和私有化失败的主要原因。在有些国家，私有化是在没有机构保障的情况下进行的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。在许多发展中国家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘鲁的调查发现不赞成的比例超过80%。这种对公用事业私有化的不满意不是由于他们的所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱。报告指出，具体地说，监管机构必须免于政治影响，他们的决策必须接受司法部门或另一个非政治性主体的监督。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的，透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。
国内基础设施民营化过程中反映出来的许多矛盾，与世界银行这份报告提出的问题有共通之处。地方政府要想长期稳定地吸引民间资本投资基础服务，就必须通过特许权经营制度来建立有效的监管。其中对价格的监管尤为关键。
1.价格的确定与调整应走向制度化、透明化
城市基础设施的特许权经营，涉及到地方政府、民间资本、市民公众这三个主体。资本希望得到满意的回报，公众一是希望得到优质服务、二是希望付费低廉。这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连、价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。
以政府资本垄断基础服务领域，本身就是一种规制。在这种规制模式下，价格的制定、调整完全由政府拍板(价格听证会制度并不改变这一实质)，政府公司无条件地贯彻执行。其结果正如世界银行基础设施私人经济参与部主管W·史密斯先生在总结国际基础领域改革的经验和趋势时所指出的：“国家如何在此领域中行使权力？在过去的做法中，由于主要是国家所有，各部委有很大的裁决权，决定这些领域的定价、投资、服务质量。但不幸的是，这种模式造成了低效，因为全世界各国的政府只要得不到公众的支持，就不想提高价格，价格无法提高，也就无法提高服务质量。很多国家对消费者的调查表明，改革会给消费者带来许多好处，但改革并不是一件很容易的事。世界上没有免费的午餐，好的服务是要付出成本的。”
在这里，史密斯先生只谈到了市场经济国家的情况，在中国还存在另外一种可能：政府提高了基础服务的价格，但是并没有提高服务质量或扩展服务对象；公众也无从了解到，提价在多大程度是为了弥补成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。
对于民间投资基础设施的产出价格，由于出资人发生了变化，政府的规制方式也必须调整。为了协调投资者和消费者双方的利益，政府不但需要格外关注基础服务的价位高低，而且需要使价格的确定与调整制度化、透明化。
2.寓监管、调控于合同之中
建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见。”《北京市城市基础设施特许经营办法》里则规定，服务价格的调整“依照价格法的规定执行。”这两种提法都赋予政府以价格调整的权力，都是沿袭了政府垄断基础服务时的做法，也都是行不通的。实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约；同时，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改合同的权力。
通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对民间投资者来说是得到一个可以预见的政策环境，避免承担政策风险；对政府来说则是寓监管、调控于合同之中，改变传统的不受任何制约的“宏观调控”模式。
城市基础设施的服务价格本来就控制在城市政府手中，政府完全可以在特许权经营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间，从而使市民们享受较低价格的基础服务。
政府信用风险大大高于市场风险
城市基础设施有着与一般商品市场完全不同的风险特性，民间投资者必须注意规避风险。另一方面，地方政府应该认真改善投资软环境，特别是树立诚信的形象，绝不能以欺骗手段对待民间资本。从许多案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。
1.政府缺乏信用观念仍然是较普遍现象
缺乏信用而且缺乏信用观念，这在我国已经成为社会通病，病根出自国资、国企、政府。基础设施吸引民间投资的基本方式是特许权经营，它建立在一揽子合同、契约之上。政府缺乏信用观念，自然也就缺乏合同观念。
以城市水务为例，多年前即进入中国的国际水务巨头中，英国泰晤士水务、法国苏伊士昂帝欧水务、英国安格利安水务、香港国泰国际等，近来已纷纷退出中国市场。他们经历了太多的失败案例，没有料到政府可以不把合同当回事，长春汇津污水处理公司(泰晤士水务麾下)仅是其中的一例而已。所有这些案例有着大致相同的三个步骤：第一步，城市政府为了开拓水务，引进外资，不计成本不计后果，不管原国家计委“不得承诺固定投资回报率”的三令五申，“毅然决然”与外商签订导致无风险高回报的特许权经营合同。这些置中方利益于不顾的合同背后难免有腐败的影子，例如沈阳水务黑幕中的自来水公司原总经理迟若岩，就因涉及“慕马案件”而被判刑(2002年3月4日《21世纪经济报道》)。第二步，项目投产几年后，政府“忽然发现”吃亏太大，于是要求重订合同，或者干脆直接撕毁合同(如汇津案例)。第三步，2002年国务院办公厅43号文《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》下发后，一些城市政府尚方宝剑在手，不管是否“妥善”，先“处理”了再说。当然也有些项目实在难于“处理”，例如天津淩庄水厂(法国威立雅麾下)高达18.5% 的固定回报带来了很大麻烦，而政府的魄力比长春就差多了：“虽然国家有文件但不是法律，我们也必须尊重合同啊。合同中注明，如果有争议就到第三国申请仲裁，我们肯定一打一个输。”(2004年6月30日《经济参考报》)。
境外资本享受到的国民待遇一般比国内民间资本要高。对待外商尚且如此，政府与国内民间资本之间就更无契约可言，有时简直是以“招之即来，挥之即去”的态度行事，许多地方甚至严重到“开门招商，关门打狗”的地步。这方面的案例可以说是无日无之。
政府和政府资本缺乏信用，起因于政府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的根由。民间资本投向城市基础设施，投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。如果要实现大面积、常规化的商业运作，首先就要求各个城市政府必须有诚信，这是投资软环境最重要的一条。
2.民间资本要有风险规避意识
为实现投资收益，民间资本的动作可以归纳为三部曲：第一，认真测算投资回报率(测算结果未必与政府所测结果一致)，认真分析构成投资回报的所有投入、产出要素；第二，把分析与测算的结果反馈到与政府的谈判中去，积极争取在特许权经营协议里达成合理而又有利的条款；第三，特许权协议签订后，通过加强管理来降低建设期投资及经营期成本，力求获得更高的回报率。
由于所有者绝不缺位，因此民间资本在这些问题上不会像政府资本那样草率。但是另一方面，相当多的民间投资者是在其他行业获得资本积累之后初涉城市基础领域，难免缺少知识积累和管理积累，所以应该注意吸取先行者的经验教训。其中，“尽量分散风险”是商务谈判中的一个关键问题。
首先，要尽量识别风险因素。造价提高、工期延误、产出服务价格下调、投入品价格上调、接手国有企业时的或有债务(曾为其他企业提供过担保等)及隐性债务(退休、下岗职工等)等等，这些风险都将会使投资回报落空，不能不慎重识别。此外还需要注意项目的融资风险。融资风险是指项目筹措了债务资金之后，因各种与融资有关的经济因素及财务因素的恶化导致债务增加，它会使项目和投资者都蒙受损失，因此要对项目的融资风险进行识别、评价，并提出防范措施。主要的融资风险是利率风险、汇率风险、融资财务风险。
其次，要利用长期供销合同来分散风险。举例来说，政府投资电厂时的可行性研究报告中，预计上网电价每度50分，预计煤炭到厂价每吨200元，电厂盈利性很好，还贷没问题，完毕。建成投产后再去签合同，电网出价每度45分，煤炭出价每吨250元，只好由行政审批部门(同时也是价格管理部门)出面“协调”，压煤价抬电价，使电厂能够运行下去。外商投资电厂时则是另一路做法：和电网公司商定每度50分的长期售电合同，和煤业公司、铁道部门商定长期供应合同以保证到厂煤价不高于200元/吨，此外还有设备供应、建筑安装等一系列与投入要素有关的合同，然后和特许权经营协议一起签字生效。所以外商为实施特许权项目，需要签订“一揽子合同。”据山东电力的相关人士讲，日照电厂的“一揽子合同”摞起来有一米多高。这些合同起到了分散风险的作用，比如说工期延误，项目公司根据特许权协议应该向政府缴纳罚款，但是可以根据合同向建筑公司索取赔偿。
合同被外商视为圣经，外商参与项目前期工作的最重要的人员，就是负责合同起草的律师和经济师。而在国内一些政府部门眼里，合同没那么神圣，必要时可以单方面推翻，与国内民间资本签订的合同更是难对政府形成约束力。但是随着民营经济的不断发展，有信用观念的地方政府总是会逐渐多起来的；换个角度看，如果合同不能得到信守和保护，民间资本还有其他更好的法律保护手段吗？
| 
