土地新政重拳待发 国土资源部酝酿9部配套办法

　　本报记者 张刚 北京报道

　　“这不是找死吗？”一位曾参与征地制度改革研究工作的专家冲口而出。但是，这句话用在“扶风事件”上却最为贴切。

　　年财政收入不足5000万元的陕西省扶风县，是个不折不扣的“财政穷县”。但就是这 个穷县，却耗资近2亿元、征用1371.5775亩土地来建设“新区”；所征土地中，有陕西省政府合法批件的仅340亩，其余1000余亩均属未批先占。最为严重的是，在其严重违规用地问题被有关部门查处之后，在今年5月的土地市场治理整顿期间，县政府居然再度顶风作案，又在南宫村西张组圈占了良田20余亩作为县法院在新区的办公用地。

　　南宫村一位村民在电话那头告诉记者，新区至今冷冷清清，“俺光知道有个医院搬过来了”。这起典型的地方政府圈地事件经过披露后，有关部门迅速介入。“这个事现在是监察局在处理；未批先占的1000多亩地，这个是省上直接下来处理的。”宝鸡市国土资源局有关人士告诉记者。

　　本月底，针对地方政府和企业“圈地热”的“三个暂停”在半年期满后行将落幕。人们最为担心的莫过于，恢复土地正常流转秩序之后，历次圈地热整顿过后的反弹会不会再度上演？

　　土地新政“重拳”待发

　　“耐心等待！”国土资源部新闻处有关人士字斟句酌地告诉记者，“国务院马上会发出《决定》；根据这个《决定》，国土资源部肯定也会有具体的实施措施。对‘三个暂停’之后的土地管理等的内容，文件都将包括。”他所说的《决定》，是本月13日温家宝总理主持召开国务院常务会议上讨论的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称为“《决定》”)。

　　另有知情者告诉记者，本月底之前，国务院将为此召开电视电话会议，届时，温家宝总理将做重要讲话，《决定》也将正式下发；为贯彻《决定》，国土资源部还酝酿了9部配套办法。

　　一位曾看过《决定》内部讨论稿的人士回忆说：“《决定》中提出了很多严格的要求，比如对土地的管理、农地的管理、耕地的保护、基本农田的保护等等，要求都非常严格。”举例而言，其中对于基本农田保护，就要求“调整基本农田必须经过国务院审批”。“此外，《决定》中还会涉及到一些机制问题，比如经济利益问题及利益的调整。因为，土地被圈占，这和利益机制，还有政府的角色、政府行为的规范等问题，都有关系。”

　　与之相应，国土资源部出台的9部配套办法，也着眼于，从现行制度来看，有哪些还需要细化或改善的内容。“比如，征地补偿安置方面肯定会有一个；还有加强审批、报批手续的也会有一个；然后，涉及土地规划及规划管理的也会有；还有，土地有偿使用费方面也会有一个，按照以前的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，中央与地方是三七分成。”

　　尽管这位知情者未透露更多内容，但有分析认为，一个最严格的土地管理制度至此浮出水面。

　　立此严规，相对于一些地方政府的胆大妄为而言，却也并不过分。“保护耕地，老百姓好治，就是政府难治。”一位专家评价说。其依据在于，地方政府是土地违法违规案件的罪魁祸首，“每年十几万件的土地违法案件，80％到90％都是政府违法，所以，这一轮的圈地热问题就是出在地方政府身上。”

　　一些地方政府之所以疯狂圈地，是因为这是件“既有政绩又有钱花的好事”；在广东一些地方，土地收益甚至占到了当地财政收入的80％左右。2003年，土地违法违规情况甚至到了濒于失控的边缘，有媒体形容说：一方面是对土地市场进行大张旗鼓的治理整顿，而另一方面却是土地违法案件高达50％的增长率！

　　猖獗的土地违法违规案件，引起了中央的高度重视。今年2月20日，温家宝总理在《广东个别地方在用地问题上顶风违法》上作出重要批示，“国家三令五申，一些地方仍然顶风违法，可见这类问题解决和处理之难。彻底治理违法征地、乱占耕地的问题，必须从法治建设上下功夫，必须规范政府的从政行为，必须加强党风政风建设。对于违纪违法、损害群众利益的行为，必须严肃查处。不仅要追究直接责任人，还要追究有关领导者的责任。”

　　为此，4月29日，国务院办公厅下发《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，提出在治理整顿期间实施“三个暂停”，即：全国暂停农用地转用审批，暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。

　　“三个暂停期间，该批的用地还得批，像是能源、交通、水利等重点建设项目的急需用地，但是用地审批权却上收了，省级政府都没审批权了，都到国务院了，就是国土资源部来批地。”国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲分析说。另有人形容说，在此期间，国土资源部批地显得“异常忙碌”。

　　但是，国土资源部不可能总是如此忙碌，6月7日，温家宝总理再做重要批示，“在暂停审批建设用地期间，一要抓好土地清理整顿；二是要着手研究制定管理制度。这两项工作都要抓紧。”

　　今年7月，国土资源部还专门成立了加强土地管理制度建设领导小组，为了回答“一百天后我们究竟该怎么办”而研究具有可操作性的土地管理制度改革方案。其重点是要解决“总量控制、市场定价、利益调节、强化监督”等方面的难题。

　　就在本月初，国务院副总理曾培炎就加强土地管理工作先后到广东、辽宁、浙江等地调研时指出，现在距恢复土地正常流转管理秩序的时间不到1个月，防止暂停审批到期后违法违规用地出现反弹，任务十分艰巨。他要求，要认真总结我国发展进程中反复出现“圈地”热的教训，抓紧研究完善严格土地管理的政策措施。

　　地方心存侥幸？

　　“一般来说，整顿过后肯定会出现反弹。”一位专家回顾历次圈地热后不无忧虑地说。

　　这种担心并非多余，有调查显示，尽管在治理整顿期间，全国撤消了7成开发区、面积核减了6成多，但在核减的开发区中，土地复耕面积只有1324平方公里，复耕率仅有5％左右。有分析认为，某些地方可能仍心存侥幸，有意无意地拖延复耕工作；而开发区的牌子摘了，如果土地还在那里闲置，一旦气候有变，就“难免死灰复燃”。

　　但是，国土资源部耕地保护司助理巡视员刘仁芙却不同意这种看法，他根据自己去检查时得到的情况对记者说：“复垦率低，因为开发区是撤消了这么多，核减了也这么多，但是，有些土地过去一直没有征用，农民还一直种植着，所以这个也算核减的面积，但它又不算复耕。”

　　争议归争议，更多的人倾向于从制度上保障治理整顿的结果。毕竟，中国耕地7年减少了1亿亩，不能不说是一个让人心惊肉跳的数字。

　　半年弹指一挥间，拟在“三个暂停”结束前出台的《决定》，将有哪些严格的规定呢？

　　知情者分析说，除了“严格执行土地管理法律法规”、“切实保护基本农田”、“改革和完善土地管理制度”等规定外，“运用价格机制调控用地”显然非常重要，因为，制定了基准地价和协议出让土地最低价标准之后，地方政府不可能再为招商引资而竞相压低地价。“不再用行政审批等的计划手段来调控，而是用价格手段、税收手段来调整，这是符合市场经济要求的。”与此相应，《决定》中还规定，要“维护国有和集体土地所有者权益”，“防止国有和集体土地资产流失”。

　　地方政府的圈地热，最大的受害者莫过于失地农民。一项专项统计分析表明，在向中央一家媒体所反映的“三农”问题中，农村土地问题占到了68.7％。

　　“在《决定》中，切实保障被征地农民的利益也被提出。”有知情者向记者透露，“当时我了解的是，以前按倍数算，最高可以到30倍，这个《决定》里面可能就提出来，可以突破30倍，因为按照现行的做法可能不足以妥善安置被征地农民。”

　　而对于其中“抓紧建立耕地保护责任考核体系，把保护耕地作为考核政绩的重要内容”的规定，有关专家却表示不能盲目乐观。“将耕地保护纳入政绩考核体系，一直以来呼声比较高。但是，以前其实也有类似的内容，比如省长和市长签订耕地保护责任状，市长再和县长签订责任状。原来我们去考察、调研时，看到过这些责任状，但是效果可能要打折扣，谁真正去考核他？反正他报的数据都是假的，你就没法去考核它。”这位专家据此指出，除了要彻底切断地方政府的利益机制，让其无利可图之外，加强技术手段，比如卫星遥感监测技术的应用，也不失为现实的手段之一。

　　此外，作为整顿的延续，《决定》中还提出“继续深入开展土地市场治理整顿”，对于圈占的土地，“能复耕的要限期复耕”。但是，记者就扶风县未批先占的1000余亩土地是否复耕进行求证时，当地有关部门却对此讳莫如深。