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土地新政重拳待发 国土资源部酝酿9部配套办法


http://finance.sina.com.cn 2004年10月24日 12:04 经济观察报

  本报记者 张刚 北京报道

  “这不是找死吗?”一位曾参与征地制度改革研究工作的专家冲口而出。但是,这句话用在“扶风事件”上却最为贴切。

  年财政收入不足5000万元的陕西省扶风县,是个不折不扣的“财政穷县”。但就是这
个穷县,却耗资近2亿元、征用1371.5775亩土地来建设“新区”;所征土地中,有陕西省政府合法批件的仅340亩,其余1000余亩均属未批先占。最为严重的是,在其严重违规用地问题被有关部门查处之后,在今年5月的土地市场治理整顿期间,县政府居然再度顶风作案,又在南宫村西张组圈占了良田20余亩作为县法院在新区的办公用地。

  南宫村一位村民在电话那头告诉记者,新区至今冷冷清清,“俺光知道有个医院搬过来了”。这起典型的地方政府圈地事件经过披露后,有关部门迅速介入。“这个事现在是监察局在处理;未批先占的1000多亩地,这个是省上直接下来处理的。”宝鸡市国土资源局有关人士告诉记者。

  本月底,针对地方政府和企业“圈地热”的“三个暂停”在半年期满后行将落幕。人们最为担心的莫过于,恢复土地正常流转秩序之后,历次圈地热整顿过后的反弹会不会再度上演?

  土地新政“重拳”待发

  “耐心等待!”国土资源部新闻处有关人士字斟句酌地告诉记者,“国务院马上会发出《决定》;根据这个《决定》,国土资源部肯定也会有具体的实施措施。对‘三个暂停’之后的土地管理等的内容,文件都将包括。”他所说的《决定》,是本月13日温家宝总理主持召开国务院常务会议上讨论的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称为“《决定》”)。

  另有知情者告诉记者,本月底之前,国务院将为此召开电视电话会议,届时,温家宝总理将做重要讲话,《决定》也将正式下发;为贯彻《决定》,国土资源部还酝酿了9部配套办法。

  一位曾看过《决定》内部讨论稿的人士回忆说:“《决定》中提出了很多严格的要求,比如对土地的管理、农地的管理、耕地的保护、基本农田的保护等等,要求都非常严格。”举例而言,其中对于基本农田保护,就要求“调整基本农田必须经过国务院审批”。“此外,《决定》中还会涉及到一些机制问题,比如经济利益问题及利益的调整。因为,土地被圈占,这和利益机制,还有政府的角色、政府行为的规范等问题,都有关系。”

  与之相应,国土资源部出台的9部配套办法,也着眼于,从现行制度来看,有哪些还需要细化或改善的内容。“比如,征地补偿安置方面肯定会有一个;还有加强审批、报批手续的也会有一个;然后,涉及土地规划及规划管理的也会有;还有,土地有偿使用费方面也会有一个,按照以前的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》,中央与地方是三七分成。”

  尽管这位知情者未透露更多内容,但有分析认为,一个最严格的土地管理制度至此浮出水面。

  立此严规,相对于一些地方政府的胆大妄为而言,却也并不过分。“保护耕地,老百姓好治,就是政府难治。”一位专家评价说。其依据在于,地方政府是土地违法违规案件的罪魁祸首,“每年十几万件的土地违法案件,80%到90%都是政府违法,所以,这一轮的圈地热问题就是出在地方政府身上。”

  一些地方政府之所以疯狂圈地,是因为这是件“既有政绩又有钱花的好事”;在广东一些地方,土地收益甚至占到了当地财政收入的80%左右。2003年,土地违法违规情况甚至到了濒于失控的边缘,有媒体形容说:一方面是对土地市场进行大张旗鼓的治理整顿,而另一方面却是土地违法案件高达50%的增长率!

  猖獗的土地违法违规案件,引起了中央的高度重视。今年2月20日,温家宝总理在《广东个别地方在用地问题上顶风违法》上作出重要批示,“国家三令五申,一些地方仍然顶风违法,可见这类问题解决和处理之难。彻底治理违法征地、乱占耕地的问题,必须从法治建设上下功夫,必须规范政府的从政行为,必须加强党风政风建设。对于违纪违法、损害群众利益的行为,必须严肃查处。不仅要追究直接责任人,还要追究有关领导者的责任。”

  为此,4月29日,国务院办公厅下发《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,提出在治理整顿期间实施“三个暂停”,即:全国暂停农用地转用审批,暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改,暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。

  “三个暂停期间,该批的用地还得批,像是能源、交通、水利等重点建设项目的急需用地,但是用地审批权却上收了,省级政府都没审批权了,都到国务院了,就是国土资源部来批地。”国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲分析说。另有人形容说,在此期间,国土资源部批地显得“异常忙碌”。

  但是,国土资源部不可能总是如此忙碌,6月7日,温家宝总理再做重要批示,“在暂停审批建设用地期间,一要抓好土地清理整顿;二是要着手研究制定管理制度。这两项工作都要抓紧。”

  今年7月,国土资源部还专门成立了加强土地管理制度建设领导小组,为了回答“一百天后我们究竟该怎么办”而研究具有可操作性的土地管理制度改革方案。其重点是要解决“总量控制、市场定价、利益调节、强化监督”等方面的难题。

  就在本月初,国务院副总理曾培炎就加强土地管理工作先后到广东、辽宁浙江等地调研时指出,现在距恢复土地正常流转管理秩序的时间不到1个月,防止暂停审批到期后违法违规用地出现反弹,任务十分艰巨。他要求,要认真总结我国发展进程中反复出现“圈地”热的教训,抓紧研究完善严格土地管理的政策措施。

  地方心存侥幸?

  “一般来说,整顿过后肯定会出现反弹。”一位专家回顾历次圈地热后不无忧虑地说。

  这种担心并非多余,有调查显示,尽管在治理整顿期间,全国撤消了7成开发区、面积核减了6成多,但在核减的开发区中,土地复耕面积只有1324平方公里,复耕率仅有5%左右。有分析认为,某些地方可能仍心存侥幸,有意无意地拖延复耕工作;而开发区的牌子摘了,如果土地还在那里闲置,一旦气候有变,就“难免死灰复燃”。

  但是,国土资源部耕地保护司助理巡视员刘仁芙却不同意这种看法,他根据自己去检查时得到的情况对记者说:“复垦率低,因为开发区是撤消了这么多,核减了也这么多,但是,有些土地过去一直没有征用,农民还一直种植着,所以这个也算核减的面积,但它又不算复耕。”

  争议归争议,更多的人倾向于从制度上保障治理整顿的结果。毕竟,中国耕地7年减少了1亿亩,不能不说是一个让人心惊肉跳的数字。

  半年弹指一挥间,拟在“三个暂停”结束前出台的《决定》,将有哪些严格的规定呢?

  知情者分析说,除了“严格执行土地管理法律法规”、“切实保护基本农田”、“改革和完善土地管理制度”等规定外,“运用价格机制调控用地”显然非常重要,因为,制定了基准地价和协议出让土地最低价标准之后,地方政府不可能再为招商引资而竞相压低地价。“不再用行政审批等的计划手段来调控,而是用价格手段、税收手段来调整,这是符合市场经济要求的。”与此相应,《决定》中还规定,要“维护国有和集体土地所有者权益”,“防止国有和集体土地资产流失”。

  地方政府的圈地热,最大的受害者莫过于失地农民。一项专项统计分析表明,在向中央一家媒体所反映的“三农”问题中,农村土地问题占到了68.7%。

  “在《决定》中,切实保障被征地农民的利益也被提出。”有知情者向记者透露,“当时我了解的是,以前按倍数算,最高可以到30倍,这个《决定》里面可能就提出来,可以突破30倍,因为按照现行的做法可能不足以妥善安置被征地农民。”

  而对于其中“抓紧建立耕地保护责任考核体系,把保护耕地作为考核政绩的重要内容”的规定,有关专家却表示不能盲目乐观。“将耕地保护纳入政绩考核体系,一直以来呼声比较高。但是,以前其实也有类似的内容,比如省长和市长签订耕地保护责任状,市长再和县长签订责任状。原来我们去考察、调研时,看到过这些责任状,但是效果可能要打折扣,谁真正去考核他?反正他报的数据都是假的,你就没法去考核它。”这位专家据此指出,除了要彻底切断地方政府的利益机制,让其无利可图之外,加强技术手段,比如卫星遥感监测技术的应用,也不失为现实的手段之一。

  此外,作为整顿的延续,《决定》中还提出“继续深入开展土地市场治理整顿”,对于圈占的土地,“能复耕的要限期复耕”。但是,记者就扶风县未批先占的1000余亩土地是否复耕进行求证时,当地有关部门却对此讳莫如深。


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