国有资产清查凸显权力困境 地方博弈监管真空

　　8月以来的国资委清查国企产权转让行动，在10月中旬会达到高潮。联合组团的检查组，将于10月15日左右，开赴江苏、浙江等省份。引人注目的清查背后，是国资委出资人权益不到位，以及分权设置导致对地方制约乏力的现实。

　　一条消息，使得“唇枪舌剑”的国有资产大争论变得肃杀起来

　　2004年10月8日，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)政策法规局对外公开征求《中央企业重大法律纠纷案件管理办法》的意见。在征求意见稿中，国资委规定，中央企业在处理重大法律纠纷中，造成企业重大损失并涉嫌犯罪的，相关负责人将被送交司法机关处理。

　　事实上，从今年8月开始，一向保持低调的国资委各种动作突然变得频繁了，先后下达文件近10个之多。10月8日的这次征求意见稿，只是这一系列文件的一个。

　　各类文件频频下发的同时，针对各省国资委的大检查同时启动。

　　各省接到文件后，分别就今年2月1日以后发生企业国有产权转让和国有企业改制行为的企业，开展自查。时间表为2004年9月中旬至10月12日完成。此后，将以文件形式将各自的情况向国资委汇报。

　　据有关报道，10月中旬左右，国资委、财政部、监察部和国家工商总局组成的国企产权转让联合调查组将抵达江苏、浙江等省份，听取各省国资委等四部门的检查汇报，并对一些重大企业国有股权转让进行联合抽查。

　　国资委：为何“突然”出手

　　人们很难不把国资委的动作，与今年8月以来郎咸平引发的国企产权转让讨论联系起来。

　　但国资委研究中心副主任李保民否认了这一说法。

　　“国资委最近的检查工作，与郎咸平掀起的讨论无干。”他说，“这次检查工作，是国资委清产核资，界定产权，进行业绩考核制度，收入分配改革等许多基础性工作的一部分。”

　　据《中国新闻周刊》了解，2003年12月31日，国资委、财政部即联合发布《企业国有产权转让管理暂行办法》，对规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权交易的监督管理作出了规定。

　　2004年3月8日，国资委又单独下发《关于做好贯彻落实〈企业国有产让管理暂行办法〉有关工作的通知》(以下称通知)。其中第一条，就是“进一步提高对规范企业国有产权转让行为重要性的认识”。

　　通知还明确要求，严格落实企业国有产权转让进场制度、建立企业国有产权转让情况报告制度、做好有关企业国有产权转让行为的规范衔接工作、加强对企业国有产权交易活动的监督检查工作。

　　从这个通知看，本次大检查确实是上半年工作的延续：“国资委将建立企业国有产权转让管理的监督检查制度，由负责产权转让的部门会同纪检、监察部门定期或不定期地对各中央企业国有产权交易活动进行监督检查，发现违法违规行为，将按照有关规定严肃处理。”

　　据本刊了解，国资委将在10月中旬后召开一次新闻发布会，通报下一步的动作和意图；同时，全国经济工作会议也即将召开。

　　央企清查：管家之难

　　对于检查出来的问题如何处理，是此次检查的焦点。

　　此次彻查，主要针对中央企业在地方上的二级和三级子公司在“主辅分离”和地方国有企业在产权转让过程中出现的问题来进行。

　　这其中能有多大问题，李保民表示谨慎乐观。

　　“如果查出问题，违规的，按照违规处理；违纪的，按照违纪处理；违法的，按照违法处理，绝不会含糊。但是对于历史遗留问题，当时认识不清楚、探索性的问题，又反响不大的，要本着‘一事一议，朝前看，不纠缠历史旧账的原则去处理’”。李保民说。

　　他介绍，衡量标准是四个有利于：是否有利于国有资产的合理流动，有利于人民生活水平的提高，有利于整个国有经济的发展，有利于基本经济制度的建立。

　　但是如何处理？国资委的职能设置，却使得查处出现了两难。

　　2003年6月以前，对于国有企业的管理，国家采取了“五龙治水”的方法：除国资委分管清产核资和研究国资管理政策之外，国有资产的资产权归财政部管，投资权归国家计委(后改为发改委)管，日常经营归经贸委管，人事权归企业工委管。

　　2003年6月4日推出的《企业国有资产监管条例》，确定了国资监管机构是履行企业国有资产出资人权利的惟一机构，政府其他部门不履行企业国有资产出资人职责。

　　国资委目前直接管理的中央直属企业(央企)是189家，直属企业国有资产总额达7万多亿元。而全国范围内的国有资产近12万亿元。

　　2002年中央企业开始进行主辅分离，此次检查的重点之一，就是设在地方的二级和三级子公司与母公司在主辅分离过程中，有无信息披露不及时和操作不规范现象。但这部分央企，查处起来有现实的困难。

　　李保民认为，其根本原因，在于“出资人不到位；管人管事管资产，没有真正结合到一块”。

　　虽然国务院曾经在“三定“方案中明确表示，国资委“管人管事管资产”，但是据了解，“五龙”中的发改委，目前还保留着投资权；非上市公司产权变动的重组转让登记，实质上还在财政部，尚未完全移交。

　　至于对企业重大决策的权益，操作过程中也难以真正落实。比如22家央企兼并重组过程中，国资委只拿出预案，政府最后来拍板。

　　“政府是东家，国资委是管家。”李保民比喻说。东家如果大小事都说了算，管家的权力就很有限了。

　　地方博弈：监管真空

　　本次清查的另一个重点，是对地方国资的监管。但是，分权设置使国资委再次遭遇监管真空。

　　国资委与省、市(地)国资机构之间，实行“分级所有、分级监管”模式。对于地方国资委，国务院国资委只有指导功能，而无行政处分权。

　　《企业国有资产监管条例》规定，“国务院，省、市(地)地方政府，分别设立国有资产监管机构。除了在战争、严重自然灾害或其他重大、紧急情况下，国家可以统一调用、征用、处置企业的国有资产外，在正常情况下，中央、地方政府分别代表国家履行出资人职责的关系，对本级政府负责。”

　　国资委目前只能通过给地方政府反馈检查结果的办法，提交建议，具体还是要由地方政府和地方国资委去处理。个别严重的，要提交国务院，由国务院来对地方政府进行约束和落实查处。

　　如此曲折的设置，无疑使得监管效果大打折扣。

　　“最好能够在地方建立一票否决制”，李保民呼吁，“如果发现哪个地方的企业在产权转让过程中确实出现了重大问题，领导要负责任。”

　　国务院发展研究中心企业所副所长张文魁表示，近几年地方国有企业改制速度较快，但地方国资机构的建立，进展缓慢。

　　另外，地方国资机构的管理范围可能也与中央不尽相同——很多地方甚至将金融资产也放入国资委监管的范围中。这种体制本身，使国资委对于地方违规的处罚之手，很难“硬”起来。

　　这种在职能设置上出现的矛盾亦因无法可依而变得难以解决。

　　《国有资产法》起草了近10年，至今迟迟不能颁布，使得国资委的职能落实、查处各地各企业是否存在国有资产流失时，判断依据出现了真空。

　　李保民说，国有资产法的立法工作，已经显现出急迫的必要性。