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叶维军
中国正处于大规模推进工业化和城市化的历史进程中。在这个进程中，大量占用耕地和中国人多地少的现实形成强烈的矛盾。如何既加快推进工业化和城市化，又能有效地保护耕地，确保13亿人口的粮食安全，是中央和各级党委政府必须正确把握的事关全局和战略的大事。
现在有一种议论，似乎目前地方政府与私人企业家互相勾结，不惜牺牲农民利益乃至民族利益，造成企业大量圈占耕地，并用许多典型案例来证明这种观点的正确。但事实上，这种议论是比较片面的。大量圈占耕地的现象的确存在。但为什么企业会大量圈占耕地？为什么地方政府会默许甚至推动企业圈占耕地？这要从土地要素成本和分灶吃饭的地方财政两方面来做深层次的分析。
首先，为什么企业会大量圈占耕地。一方面是现在占用土地的成本便宜。以浙江省临海市为例，用于工业的良田，向农民征用的区片综合价为2.5—5万元／亩(按征地当年粮食价值的8—10倍计算)，加上青苗补偿费0.3—0.5万元／亩，建设用地指标费约3万元／亩，基础设施配套费2—3万元／亩，再加上其他税费总计约为10万元／亩，评估的工业用地价格大约在10—15万元／亩。在实际操作过程中，为了吸引投资，地方政府一般采用财政补贴、减免基础设施配套费等方法，降低土地出让价格，最后出让给企业用于办工业的价格一般是6—8万元／亩。另一方面是占用土地具有可以预期的效益。土地是重要的稀缺资源，对国家来说，土地用一亩少一亩。对企业来说，占到一亩是一亩，土地价格肯定会不断升值。这就是企业圈占耕地的主要原因。
而地方政府为什么会默许甚至推动企业圈占耕地？因为地方政府是一级财政，解决人头经费、加快基础设施建设、发展文教卫体等社会公共事业都需要钱。这就促使地方政府要千方百计发展经济，尤其是工业经济，以增加地方的财政收入。为此，现在许多城市都确定了“工业立市”战略。而随着经济一体化的推进和经济要素流动的加快，区域间的竞争日趋激烈，地方政府为了发展工业经济，不得不以优惠的条件吸引投资，而降低地价自然成为主要的优惠手段。企业家正是看到这一点，以土地价格作为谈判的筹码，不断向地方政府施加压力。比如投资1亿元的项目，可能占用土地100亩就足够了，企业家会提出要200亩甚至更多。如果地方政府不能满足其要求，企业家就会以其他区域答应给200亩甚至更多为理由，要挟搬到其他区域。这就是企业大量圈占耕地而地方政府无能为力的基本原因。而并非某些文章所说的，是地方政府与企业家之间存在黑幕交易。当然，黑幕交易可能也有，但那也仅是个别现象，而决非普遍现象。
企业圈占耕地的现象引起了上级的高度重视，并采取了清理整顿开发区(园区)和停批建设项目等行政命令措施。但这些措施是计划经济时代的办法，虽然熟门熟路，解决的效果并不好。对有条件无条件有效益无效益的一律一刀切，不但会挫伤地方发展经济的积极性，而且在整顿过后放开审批，仍然会重走老路，不能从根本上解决问题。
鉴于以上原因，要真正解决企业大量圈占耕地问题，应当建立企业用地自我约束的机制。而建立这样一种机制的最有效办法就是调整完善土地占用税制度，不管生产与否，只要占用土地都要缴税，而且确定的土地占用税率，要保证土地增值收益赶不上土地占用税税收。这样企业家就会从企业效益角度出发，可以少圈占土地的就不会多占土地，可以建多层的厂房就不会只建一层厂房。
现在土地占用税是有的，但属于地方税种，而且税率较低，按大、中、小城市不同和城乡不同而采取不同的税率。以浙江为例，每年每平方米为0.4-8元不等。尽管税率较低，但地方政府为了吸引投资，还大都放水养鱼，按最低的税率象征性地征收一点，起不到约束企业节约用地的目的。为此，要把土地占用税从地方税划归中央税，并大幅度提高税率。比如提高到每平方米每年10元以上。按此标准计算，1平方公里用地每年就可征收土地占用税1000万元，1万平方公里每年就可征收1000亿元，可以大大增加中央的财政收入。实施土地占用税为国家统一税收后，为了扶持和促进不发达地区推进工业化，在全国可以分类确定税率，中西部比东部低一些，甚至在一个省内的不同区域也可以分类确定不同的税率，以促进不同发展水平的地方协调发展。
按照同样的道理，商业设施占地和房地产占地也可以实施新的土地占用税制度。比如对房地产市场，规定占用一套住房的免税，占用第二套或更多套住房的要缴税，或规定人均占用几平方米住房的不缴税，超过面积的就要缴税，这既可以增加财政收入，又能有效地抑制房地产泡沫。再加上行政和法律的办法，相信土地市场的混乱局面能够得到管理，整个国家控制和节约土地资源要求就可能变为现实。
作者单位：浙江省临海市人民政府
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