用新发展观重振乡村规划

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　　中国农业大学人文与发展学院 叶齐茂　

　　全国的城市化进程必然首先从特大城市的郊区开始，随着城市化进程加速而产生的发展中的问题，也必然首先在特大城市的郊区暴露出来，因此，研究解决特大城市郊区的农民问题，是落实科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、坚持可持续发展战略的最前沿。

　　京郊农村的“短腿”：公用设施建设严重落后

　　京郊农村的巨大变化无可置疑。村民的温饱问题几乎完全解决了，村民的住房质量和人均占有量都居于北方地区首位。

　　如果我们辩证地看待已有的发展，居安思危，便会产生新的问题：吃饱了，怎么排泄的？人均收入提高了，垃圾怎么处理的？有公共卫生安全保障吗？每户住房质量提高了，与其不可分离的公用设施状况如何，例如供水排水系统得到了相应的改善吗？消防设施跟上了吗？

　　我们所调查的100个村的公用设施建设情况是：

　　供水

　　81%的村庄自来水管道老化或严重老化，导致了管道渗漏或严重渗漏，其中有6个村庄的自来水系统已经崩溃，人畜饮水发生严重困难。

　　5%的村庄完全没有使用自来水，仍然是挑水。

　　97%的村庄没有按照《生活饮用水卫生标准》(2.2)(4.3)提出的要求办事。

　　8%的村庄饮用水源被村民自己污染。

　　排水

　　100%的村庄没有下水道和污水处理系统。

　　100%的村庄没有集中的化粪池和按《粪便无害化卫生标准》对粪便做无害化处理。

　　90%的农户仍然使用传统的家庭粪坑。

　　已改厕农户数占被调查村总户数的10%；53%的被调查村没有改厕记录。

　　交通

　　38%的村庄被主干路、干路和支路穿过。当主干路、干路和支路穿过村子时，不是没有道路交通管理设施，就是道路交通管理设施不齐全，没有执行《中华人民共和国道路交通安全法》。

　　100%的村庄没有与道路交通相关的设施，如公共停车场，造成了产生交通事故的隐患，也堵塞了村民逃离火灾的通道。

　　消防

　　100%的村庄在公共消防设施和消防装备上的投资为零。

　　99.5%的村庄没有标准消防栓，

　　10%的村庄在近3年里发生过火灾，他们使用人力救火，他们都碰到了消防水源问题。消防队的也没有在30分钟内到达这些火场。

　　83%的村庄和它们的庭院存在大大小小的消防障碍：如在村庄街坊里随意搭建的建筑物，堆放的柴草、尤其是晚间，停泊在院落内外的大量机动车辆，堵塞了消防通道。

　　环境和公共卫生

　　98%的村庄的生活固体垃圾，在没有处理和至少在没有对垃圾进行分类的情况下，填埋在没有经过地质条件论证的土坑里，或者填埋在不适当的地方，如水源地沿岸、泄洪道里、村庄内外的池塘里、村庄居民点的边缘。

　　97%的平原村庄地表水地下水和土壤污染。

　　100%的家庭养殖户的生产污水与生活污水混流随意排放出院。

　　50%的村存在不同程度的人畜混杂的问题。

　　100%的民俗旅游村没有建立民俗旅游疾病防御体系，游客粪便与污水在没有处理的条件下进入村庄；游客的垃圾在没有处理的条件下被堆积在村庄里；民俗旅游村的全体村民没有被要求注射传染病疫苗，特别是肝炎疫苗。

　　98.5%的村庄在1994年6月1日公布《村镇规划标准》以来,没有制定新的村庄规划。

　　被调查的村庄公用设施普遍没有达到《村镇规划标准》的要求；年久失修的公用设施、缺乏村庄规划指导的公用设施布局不仅在不同程度上影响了农民的增收和生活改善，而且甚至于危及到他们的生命和财产安全。这些村暴露出来的公用设施方面的问题在一定程度上反映出大城市郊区农村发展中普遍存在的6大隐患：

　　1. 供水隐患：

　　老化和严重老化的自来水供应系统面临崩溃。

　　2. 排水隐患：

　　由于普遍没有执行《污水综合排放标准》、《畜禽养殖业污染物排放标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》，大城市郊区农村地表水、地下水和土壤日益被生活污水、农业生产污水和工业化的生活垃圾所污染；多年倾倒在河道、泄洪沟里的工业化及生活垃圾将随雨水和洪水污染水库。

　　3. 交通安全隐患：

　　随着大城市郊区农村穿村道路和车辆的日益增加，沿街的社会设施日益增多，村庄路段交通管理措施和路政设施标志严重缺乏；同时，郊区农村机动车辆的日益增加，也给那里的交通安全造成了重大隐患。

　　4. 火灾隐患：

　　村庄，特别是中心城镇附近的村庄，没有按《消防条例实施细则》在村庄建立消防设施，如消防栓或井，消防通道被建筑物堵塞；日用家电增加，户内电线长期超负荷运行致使电线严重老化。

　　5. 环境安全隐患：

　　由民俗旅游带来的城市疾病通过未经无害化处理的粪便在郊区蔓延；人畜混杂和未经无害化处理的人畜粪便及其蚊、蝇、鼠所引发的疾病传染。

　　6. 经济社会隐患：

　　衰落的集体经济难以维持村庄公共设施的运营；增长的居住土地租赁正在支解土地使用的科学与法律的秩序。

　　农村需要乡村规划与设计

　　全面开展乡村规划与设计是把科学发展观落实到乡村的第一步。科学发展观的本质和核心是“以人为本”，乡村规划的价值取向首先就在于保证人的安全,特别是保护生活在自然环境中的农民不受来自被我们破坏了的大自然的报复。

　　全面开展乡村规划与设计是协调解决农民问题的手段。多年来，尽管我们的各政府部门都在努力工作，但是，收效仍然不尽人意。原因之一在于村庄规划工作被忽视。就被访的100村而言，98.5%的村庄在1994年6月1日公布《村镇规划标准》以来,没有制定新的村庄规划。有一个村因饮用水大肠杆菌超标，今年政府出资为他们打了一口井。可是，这口新井距老井不到十米，牛粪人粪和全村的污水仍然在这口新井周围。如果按照《村镇规划标准》做一个乡村规划，这口新井一定在居民点的上风。同样一笔钱，结果完全不同。

　　为什么我们常常惊讶，国家投资不少，农村隐患却与日俱增。原因正是我们没有注意使用乡村规划这个协调发展和统筹兼顾的工具；我们没有应用乡村规划这个工具，去敏锐地察觉出某一特定村和村庄生态系统所及区域的细微末节，去追踪考察现有或将要实施的设计对环境的影响，去在各个部门中做一个协调。现在，各级政府都在努力增加对农村的投入，特别是对农村基础设施的投入。不过，投入不一定在于多，而在于投到位。当前，应当投入到解决京郊农村的安全隐患上，投入到那些已经投入了的项目上，让它们发生效力。

　　全面开展乡村规划是在农村贯彻各项法律、规定、标准和规范，严格依法行政的具体体现。农村社区独立于自然环境中，集生产生活为一体，有自己的基层自治组织，因此，一部有关乡村的规划受到约50条国家层次的法规和31条国家层次的强制性标准的约束。乡村规划的任务之一就是，把这些一般性法律和规定以标准和规范的形式在空间上表达出来。如果每个村庄有一个乡村规划，政府行政部门、村民委员会严格依乡村规划行政，所有的公民严格按乡村规划办事的话，农民的切身利益将受到全面的保护。

　　乡村规划的规律不同于城市

　　在沿海发达地区，城市规划的方式被简单地套用到一些乡村规划上；全国大部分自然村和行政村不是没有乡村建设规划，就是被县域或镇域的总体规划包涵在内，没有自然村、行政村和小镇子尺度内的乡村建设规划设计和乡村保护规划设计；而在一些大城市的郊区，或者简单地执行城市基础设施向郊区沿伸和拆村并点的规划战略，或者以单一的造林替代多样性的农业生产，永久性地打乱了物种间的相互关系。这两种方式都可能使我们丧失掉城市本身的生态平衡。

　　为什么不能把城市规划简单地套用到乡村规划与设计上？因为城市规划与乡村规划的背景和设计要素不同。如果注意到乡村的9大形体特征，我们也许会发现这个差异。

　　乡村的9大形体特征：

　　1. 非农业使用的土地叠加在至少10倍于它的自然开放空间上；

　　2. 人的尺度与乡村自然尺度的巨大反差；

　　3. 乡村空间基本保存着原有自然地理形态和多样性的相互联系；

　　4. 土地和空间的非农业化会对生态循环链发生影响；

　　5. 乡村生活与生产在土地与空间使用上的混合；

　　6. 开放空间与其它使用在土地分配上的比例和在空间布局上的存在特殊规律；

　　7. 乡村居民点所在区域对乡村居民的资源供应能力和废物吸收能力是确定的；

　　8. 农业用地的保护与对农业用地调整的生态约束；

　　9.乡村居民点自然文化特征和地域文化特征的混合。

　　城市规划的对象并不涉及这9大特征，而这9大特征是我们在作乡村规划和设计时不能不考虑的。当然，我们可以忽略它们，而按城市规划去作，那么，乡村便“城市化”了。后果是什么呢？我们失去了农业生产空间，失去了自然的开放空间，失去了良性的生态循环链，失去了人类不可或缺的朋友，失去了乡村居民点的各种自然特征，失去了乡村社区的地方文化特征；城市是以巨大的和多样性的乡村自然空间为依托而存在的，最终，我们会失去城市本身，什么也没有给后人留下。

　　反对用城市规划的方式去指导乡村规划，并不意味着反对乡村的城市化。城市化是个人口学的概念，即城市人口占总人口的比重，而不是一个空间概念。我们主张，在统筹兼顾以上9大特征的前提下，按科学的乡村建设规划和保护规划，逐步实现乡村生活方式向城市生活方式的过渡。甚至通过科学的乡村设计，使乡村保留一种比高人口密度和污染的城市更优越的居住和生活条件。这是发达工业国家目前正在实践的一种可持续发展战略。

　　反对用城市规划的方式去指导乡村规划，并不意味着完全拒绝城市规划的技术和手段，相反，它仅仅意味着在规划乡村居住区的形体时应用城市规划和设计手段，同时，还必须再加上对乡村自然开放空间、乡村自然尺度、乡村自然地理形态及其联系、乡村生态循环链、乡村生活与生产的混合等因素的考虑。事实上，设计乡村就是在规划和设计区域：居住区本身和它的周边环境。因为，乡村居住区位大于它的面积两位数以上的区域；乡村居住区得以维持的基本自然资源直接来自它的周边区域，而它消耗掉的能源和物质几乎全部排放到它的周边区域，并依赖于大自然去消化吸收它；乡村居民与他们区域内数以万计的物种共存；乡村居民的生理健康更大程度上依赖于周边环境的健康，而不是药物。乡村居民的心理健康，如邻居间的认同感、友好感、依赖感和安全感，与自然开放空间所形成的屏蔽息息相关。

　　如果乡村居住区没有集中的污水排放地和集中的垃圾填埋点，必然导致乡村居民丧失赖以生存的卫生的水和空气；任意改变村庄的某些土著物种，甚至于引进外来物种，可能导致其它土著物种失去生存空间，进而使这个居民点的健康状况恶化；在用材和空间上不加选择的“硬化”道路，可能阻截了生态循环链，至少改变了水源在村子区域内的涵养；不考虑自然环境的供应和消化能力，拆村并点，不仅可能使被拆迁村的物种“营养”不足，也可能使被扩大的居民点的物种 “营养”过剩，即自然生态失衡；乡村住宅的高层化必然导致整个乡村在区域上永远地丧失它特有的风貌；一条穿村而过的过境公路可能摧毁社区内部的社会交往空间，至少使居民丧失了某种安全感，即社会生态失衡。总而言之，我们不能简单地套用城市规划的一般模式，人为地营造小区，造林造园，“改天换地”，而应当发展一套兼顾自然的乡村规划设计原则和技术，为后人的再发展留下广阔的空间。

　　乡村规划与设计的核心是:“统筹人与自然和谐发展”。它的价值取向和主要特征可以做个简单概括。

　　乡村规划与设计的5大价值取向：

　　1. 维持自然生态过程的完整性和持续性。

　　服从和不割断自然生态过程；

　　保持原始的自然地貌；

　　保持自然物种的多样性。

　　2. 保证大自然可以完全吸收我们产出的废料。

　　降低资源和能源的消耗；

　　把我们的消耗变为其它物种的营养，被其它的生物物种消化；

　　使我们的消耗在物理或化学上被自然吸收。

　　3. 阻止人为的灾难。

　　4. 满足人的社会需求。

　　5. 村民参与。

　　我们是人口第一大国，也是“改天换地”的第一大国，环境消费的第一大国。以过度消费短缺资源、消费环境和“改天换地”的方式去追赶发达国家是不可能持续到下一个50年的。发达工业国家在城市化过程中吃尽了苦头，我们为什么非重蹈覆辙呢？

　　建议：求真务实地“补桶”

　　解决农民问题的方案，应当产生于深入实际的调查。京郊农村的旧村改造。木桶最短的一块板在哪？首先是“安全隐患”，其次则是“致富困难”。在因地制宜，量力而行，统筹人与自然和谐发展的前提下，把改造方案具体化，并在三维空间上表达出来，这就是乡村规划。

　　京郊区农村的公用设施仍然相当落后，它不仅严重影响了农民的增收和生活质量的提高，也制约着郊区农村经济社会环境的协调发展。同时，它产生的后果已经影响到城区的健康发展，如水资源污染问题，疾病控制问题，落后的公共设施所导致的需求低下。北京的现代化起步在城区，实现在郊区。加快郊区农村经济社会发展，缩小城乡差距是首都社会主义现代化事业的一项重要工作。

　　以下是我们的12条建议：

　　1. 迅速制定《郊区乡村规划条例》，并开展乡村规划工作。

　　2. 分期分批在五年中逐步地更换郊区村庄自来水供水管道已经崩溃的、严重老化的和老化的供水管道。

　　3. 按照《生活饮用水卫生标准》(2.2)提出的要求，为村庄配备必要的净化处理设备，消毒设施和除砂、防浑浊设施。

　　4. 按照《生活饮用水卫生标准》(4.3)提出的要求，为村庄配备给水水源的卫生防护地带和标示牌, 严格执行水井周围30m的范围内的水源保护区标准。

　　5. 按照《村镇规划标准》，确认所有村庄水源地的安全。

　　6. 对以民俗旅游为主业的村庄，强制建设集中下水系统和安装污水处理设施。

　　7. 水源保护区内的村庄，强制建设集中的下水系统和安装污水处理设施。

　　8. 为确保城市用水安全，应尽快制定水库周边村庄、主要流域沿岸村庄和地下水源保护区村庄对垃圾进行科学处理的补偿政策。

　　9. 按照《中华人民共和国道路交通安全法》的要求，在穿村道路上配置道路交通管理设施，如交通标志、交通标线、隔离设施、路面缓冲设施。

　　10. 落实五部办《关于加强农村消防工作的通知》。

　　11. 为民俗旅游村的全体村民注射传染病疫苗，如乙肝疫苗；对游客粪便进行无害化药物处理；对游客垃圾集中管理、消毒和处理。

　　12. 尽快制定一部“城市居民乡村居住条例”，赋予镇政府和村委会对属地所有居民进行社会管理，征收公用设施使用费的权力，保护农民群众的合法利益。