发改委核准制之惑 改良审批制受到业界普遍质疑 | ||||||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年10月11日 09:59 21世纪经济报道 | ||||||||||||
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见习记者 李燕玲 北京报道 今年9月份，国家发改委对外公布了核准制出台后第一批获得的五个项目，大唐集团洛阳热电厂的技改项目名列其中。从那以后，专门负责跑项目申报的大唐集团计划部高处长就
“我每天多要接到好几个电话，向我询问怎么去申报核准，怎样才能获得。”高说。 他解释，这个项目早在去年就已经开始上报，上报的材料都是按照可行性研究报告的“深度”来做的。但是审批过程中刚好赶上投资体制改革，核准制出台了，最后的批复自然就按照核准制来批的。 高处长觉得核准制比原来的审批制有进步：“至少少了一道程序，原来是要先立项，再通过可行性研究报告，最后审项目开工报告的；而现在核准制出台之后，就不需要开工报告了。”按照以往的规定，项目开工报告至少需要达到九个条件，每一个都相当不容易。 事实上，现在来向高处长取经的同行还有一大批。尽管核准制才刚刚开始实行，但政策风向标的每个小小的偏转，都会牵动他们的神经。 国务院力推核准制 此次国务院关于投资体制改革可谓决心颇大。 2004年7月25日，《国务院关于投资体制改革的》正式对外发布。根据《决定》对企业投资的精神，不使用政府投资的，一律不再实行审批制，将区别情况实行核准制和备案制。有业内人士认为，这个旨在“放权”的《决定》是一个标志性的文件，是50多年来我国在投资体制上的重要突破，是改革向市场化过渡一个实质性的举措。 8月6日，发改委下发了一份并为《关于投资体制改革决定颁布后近期国家发展改革委关于投资项目或审批的若干工作意见》的文件。紧接着，9月15日开始正式施行的《企业投资项目暂行办法》(以下简称《办法》)出台，对过程中的程序、手续、内容、受理时间、法律责任及效力等方面作出规定。 国家发改委相关负责人在解释核准制与审批制的区别时指出，两者在适用范围、审核内容、审核程序都上有不同。从使用范围来说，核准制，适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目限制类项目。核准制审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面。 在审批制程序上，一般要经过“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而核准制只需“项目申请报告”一个环节。 一位得到这几份文件征求意见稿的企业高层，体察出了几个细微的差别：其一，以前几乎所有项目都需要经过审批；而现在只对少数重大项目保留审批，其余大部分项目经过核准就可以了。其二，只有少数项目需经国务院核准，大部分经过国家或地方发改委就可以了。其三，效率上大大提高，审批制的时间限制并不严格，而现在规定20个工作日内就必须有结果，企业来说可以赢得时间、大大受益。 国家发改委能源研究所有关专家告诉记者，核准制所带来的审批程序上的变化可以说是突变性的。以电力项目为例，原来要上马一个电力项目，要经历初可研、立项、可研、初设等一系列步骤，企业要长期在北京蹲守，“软磨硬泡”。业内人士甚至把电力项目报批戏称为跑遍“369”。所谓“369”即国家发改委(三里河)、电规院及水规院(六铺炕)、原国家经委(九号院)的简称。 “过去跑审批、三五年也不见得有消息，而现在20天必须有回应，这对企业来说是多少大影响！”这位企业高层感叹，在核准制下，企业对自己的经济效益负责，政府只管规划、土地、环保，各司其职两相安。 国务院主管部门负责核准 一个涉足重化工行业PTA的企业高管告诉记者，以前收购一个项目经过了整整两年才最终到批文，企业“谈审色变”。而他们最近收购一项目，正值核准制出台，本应拍手称快，但是当拿到企业投资项目目录仔细研究之后，不仅唏嘘长叹，“还是要由国务院投资主管部门来核准”。根据该目录规定，“新建PTA、PX项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目由国务院投资主管部门核准。” 也有人认为，在这一轮投资体制改革中，民营企业是最大的受益者。 国家发改委中企业司非国有经济处处长顾强表示，这些年来来自民间的、自发的力量推动了民营企业对“审批制”这一刚性障碍的突破。 而《决定》的出台，在某种程度上，正是民营企业对审批制“抗争”多年之后，得到的一种的“妥协”。一位专家称，免除了复杂的审批程序，且政府不能再以“市场前景不明、经济效益不理想、资金来源不落实、技术方案不合理”等技术层面的理由否决企业的投资项目，对于民营企业来说，这是他们在投资体制改革方案中最大的，也是最有意义的收获。 但事实情况并不尽如人意。 记者在最近的一项调查中发现，民营企业东方希望集团做三门峡的大手笔项目——投资45亿元生产氧化铝(资讯 论坛)，由于没有拿到国家发改委的批文，已经搁浅了半年多时间。 一位东方希望集团负责项目投资业务的高层称，在此之前竟然连如何去跑手续都不知道，也没有任何经验，他表示最近一段时间才开始学习相关知识，并且刚刚开始成立相关部门来专业处理手续事宜。 对象投资体制改革以及核准制，这位高层表示，一直都密切关注改革动向，但是还没有搞清楚应该怎么去做才是有效的。“就像进了迷宫，想想都一头雾水。” 改良的审批制？ 尽管核准制的确是在多个方面比审批制大大进步了，但是业界对此普遍存在质疑。最大的担心是，政府部门该如何去实际操作。 《办法》规定的程序中，有一条特别引人关注，“项目机关应在受理项目申请报告后的20个工作内，作出对项目申请报告是否决定并向社会公布”，“由于特殊原因确实难以在20个工作日内作出决定的，经本机关负责人核准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。” 关于“20个工作日”确实成为本次核准制的一个众望所归的亮点。一位中央企业高管告诉记者，对于企业投资来说，市场机会是第一位的。但是审批时代效率不高，一个项目往往批上两年，拿到批文的时候，市场形势已经发生了变化，投资的最佳机会可能就失去了。 大唐集团的高处长认为，“如果真正按照文件来操作，20天就有答复，确实是一大进步。” 然而，与许多人的担心一样，在现实操作性上，高处长表示并不乐观。“一个几十亿的项目，在20天内就通过核准，就靠着政府部门那几个人，操作上肯定难度不小。” 不过，审批时限只是最显性的问题。说到这次投资体制改革的力度，国务院发展郭励弘认为，充其量只能说是“审批制度的改良”。“就是审批的代名词，只不过审批的名声已经相当地坏了，说起审批人们都不得不把它与权力寻租联系起来，所以就改了一个说法。” 郭解释了这个观点，他认为，将原来100%的审批改成了核准或者备案，“备案可以说是事实上的，而核准就是审批。”如此改革仍然可能是不彻底的，没有突破计划经济最后的壁垒。 “按照项目的个数来说，备案的多，比如制造、商业、农林牧业、现在全都放开了。但是从投资额来说，核准的多，石油、石化、钢铁、能源等行业还是没有放开。” 郭还认为，投资体制改革的核心领域仍然没有解决，也就是国有企业投资效益低下问题这个关键部分没有涉及。“国有投资给银行积累了大量的坏帐，因为缺乏‘决策问责制’，为了政绩，各部门一哄而上拼项目、上投资，带来的投资效益效率地下的问题谁来负责？” 另外，还有一个悬而未决的问题，现在国家发改委手里有很多已经按照过去的程序正在走审批的项目，这些情况怎么按照新的规定执行呢？“我们会努力把这个过程缩短到最短的时候。”国家发改委的官员称。
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