审计风暴劲吹三个月之后 多数整改部门为何沉默

　　本刊记者/杨中旭

　　在“审计风暴”劲吹三个月之后，首批整改结果公示，显示“风暴”仍在向深度推进。但是，多数“问题部门”依然沉默，却显示审计问责制度仍未真正建立

　　9月23日，国家审计署将2003年审计报告公布后部分单位整改的结果向外界公布。据称 ，这是整改结果首次被系统公示。

　　审计署新闻发言人称，从近期了解的情况看，整改效果好于往年。

　　此时，距6月23日国家审计署审计长李金华受国务院委托，向全国人大常委会作工作报告正好3个月。审计署称，这只是今年首批公布的整改结果，有11个部门和4个地方政府就审计发现的问题进行了不同程度的整改。

　　需要指出的是，根据李金华审计长所做的2003年度审计工作报告统计，至少有41个中央部门和21个省级地方政府存在问题。

　　审计署在答复中国《新闻周刊》问询时只是说，没有公布整改结果的部门和政府，“可能正处在整改过程中”。

　　至于谁没有改，谁改得不彻底，审计署并无详细报告公示。

　　据本刊了解，1996年以来，每年年底，国务院都会向全国人大常委会递交关于审计整改结果的工作报告。但是，报告此前从未公开。

　　自前年审计工作力度骤然加大以来，公众一直有“雷声大而雨点小”之质疑。而今年整改结果公示成为现实，曾在全国人大工作20年之久的中国政法大学法学院教授蔡定剑对本刊表示，这个“第一次”虽然尚有瑕疵，但仍然具有重大的意义。

　　他所说的瑕疵，是相当一些部门和政府审计意识仍然缺位，审计问责仍未真正建立，整改机制的完善依旧任重道远。

　　但先例既出，可望形成多米诺骨牌效应。

　　面对整改的不同态度

　　因为国家审计署公布整改结果时并未列出详细清单，本刊根据已经公布的整改结果统计，整改的部门是12个：水利部、教育部、财政部、中国工商银行、国防科工委、交通部、国家广电总局、国家电网公司、国家林业局、国家食品药品监管局、中国科学院、中国工程院；整改的地方政府是5个：云南、广东、安徽、河南、江苏。

　　这个数字比起“11个和4个”各多一个，个中缘由，审计署并无明示。

　　前文已经指出，至少有41个中央部门和21个省级地方政府存在问题。以面对整改的态度划分，大体可分三类：

　　第一类是认真整改的部门和地方政府：水利部、中国工商银行、国防科工委、交通部、国家广电总局、国家电网公司、国家林业局、国家食品药品监管局、中国科学院、中国工程院和云南、广东、安徽、河南、江苏。

　　第二类是部分整改的部门：教育部、财政部。

　　第三类是尚未公布整改结果的部门：国家体育总局、国家税务总局、国家发改委、民政部、农业部、国资委、科技部、原中国人寿保险公司、交通银行等。

　　这样划分，得到了包括蔡定剑、廖洪(中国审计学会理事、武汉大学商学院教授)在内的多名学者的赞同。他们指出，或许一些部门正在整改，尚未公示整改结果，但他们未向外界声明，因此统计时当然要以已经公布的资料为准。

　　近日，中国交通部部长张春贤致函中国国家审计署审计长李金华，表示“审计工作对交通部起到了很好的警示作用，有利于促进交通部认真执行国家法律法规和财经纪律，”并提出“今后要进一步加强内部管理，严肃和规范财务纪律”。这是迄今为止，最高级别的行政官员正面公开回应“审计风暴”。

　　而云南省政府副秘书长沈培平也在接受中央电视台记者采访时表示，他们不但纠正了错误，还出台措施，要用制度避免类似问题的再次发生。沈培平认为，出现问题的主要原因是相关的规章制度不完善。为此，云南省民政厅修改了《云南省接受救灾捐赠款物管理暂行办法》，要求救灾物资必须设账核算，账目与实物必须分开管理。

　　而一些部门被审计出的问题，并没有得到整改。整改结果也没有说明，是相关方面认为审计有误，还是决意按兵不动？

　　审计署在公布的整改结果中称，全国17个省(区、市)50个县(市、区)基础教育资金被挤占挪用的问题得到了教育部和财政部的积极整改。但是，这些只是2003年度审计报告中，关于教育部和财政部所暴露出问题的一部分。例如，2003年度审计报告中的四个大学城问题，在整改报告中没有踪迹。

　　而更多的部门未对这次审计作出回应。

　　本刊先后致电国家体育总局、教育部、财政部问询整改进展，得到的答复大体相同：此次整改结果由审计署发布，解释权在他们那里。

　　9月25日—26日，在中国政法大学主办的第二届中国法治论坛上，多名政治学和法学学者指出，多数被审计部门接受监督的意识极为缺乏。

　　为什么不向部长问责？

　　此番国家审计署公布的整改结果，显示已有600余名官员丢掉了乌纱帽。其中级别最高的是司局级，例如被指违规担保的北京市供电局局长、北京供电公司总经理赵双驹。

　　但这样的结果使民间“只打苍蝇，不打老虎”的质疑之音从未停止。那些牵扯其中的更高级别的官员应负何种责任？

　　今年4月中旬，中国石油天然气集团总经理马富才、北京市密云县县长张文、吉林省吉林市市长刚占标先后引咎辞职。此前，在他们治下，均发生了重大安全事故，他们因为负有间接的领导责任而辞职。

　　负有间接责任的部级企业家马富才引咎辞职，对审计问题负有直接责任的高官竟无一被问责？审计出的资金问题，动辄数十数百亿甚而上千亿，也没有高官为审计问题的直接责任引咎辞职。

　　至今为止只有交通部长张春贤有过一次公开的表态，其余部委的负责人一律缄默。实际上，数额如此巨大的问题，已非“表态”所能解决。

　　民革中央委员、中国政法大学政治与公共管理学院院长朱维究教授对本刊说，现在的问题之一是“审计风暴”与问责机制没有很好地衔接。

　　整改的机制之缺

　　如果细读审计署关于审计整改的报告，可以看出，报告似是采用原文照登的方式。各个部门和政府措辞各异，细微处显示其对于审计结果的认识、态度及整改的力度，各不相同。审计署也如实刊出，公示于众。

　　早有人指出，在审计风暴中，公众舆论起了甚为重要的作用。整改结果公布 ，既是对公众的回应，而另一方面，从客观上亦有利用公众舆论，向其他未作整改回应的部门施压之效。下一步，需看这些部门是否还稳坐泰山。

　　这也许是一个巧妙的办法，但也是一种无奈之举。因为审计部门并无处置权，它只能公布审计结果，而并无要求整改结果的法定职权。在这种情况下，公开，或许是它最有力的武器。

　　这也反衬出审计后的纠错机制和问错机制的缺失，因此，错误也有可能一犯再犯。

　　蔡定剑教授撰文指出，从1996年国家审计署向全国人大常委会提交审计报告以来，差不多每年都要披露类似的严重问题。时间过去了8年，问题年年揭露，违法势头未见遏制。

　　在第二届中国法治论坛上，多名学者在发言时指出，财政资金的预算时的问题一直没有解决。

　　用廖洪教授的话来说，洪峰来临之时，上游不筑坝，下游如何抵挡？而审计相对于财政预算时人大的审议监督，就属于下游范畴。上游的制度建设不力，问题也就以千亿元计的规模向审计聚集，并最终形成“审计风暴”。

　　《中华人民共和国预算法》第十二条规定：全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。但是，每年“两会”在3月召开，中央预算已经实行了两月之久。上述规定，并未完全落实。

　　因此，学者们指出，改革的最终目标是从最上游建立合理的架构，首先对于预算，要建立科学严格的审议和批准制度。其次才是对预算执行的监督机制，及违规后的纠错和问责机制。在这个意义上，“审计风暴”或许仅是亡羊补牢的无奈之举。

　　学者们认为，这个问题不解决，“审计风暴”虽一年猛似一年，问题仍将一年一年地重复。