建立完善反洗钱协调合作机制

　　建立完善反洗钱协调合作机制

　　中国人民银行副行长 李若谷

　　洗钱是经济领域一种常见的犯罪行为，随着经济全球化的发展，世界范围内的洗钱活动也呈逐年上升、迅速蔓延的态势。洗钱活动不仅极大地危害金融体系的安全和信誉，而且 ，洗钱行为往往还被毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪以及恐怖主义犯罪活动所利用，孳生和加剧其他一系列刑事犯罪，对国家的政治稳定、社会安定、经济安全乃至国际政治经济体系安全构成严重威胁。因此，建立、健全有效防范和打击洗钱犯罪的协调合作机制，动员各方面力量，协调一致，严厉打击洗钱和恐怖融资犯罪已成为各国政府的共识，也是有关国际组织高度关注的课题。

　　一、建立和完善反洗钱协调合作机制具有十分重要的现实意义

　　建立反洗钱合作机制是打击全球范围内洗钱犯罪活动的客观需要。经济全球化和金融自由化给洗钱活动带来极大的便利，突出表现在有组织犯罪呈现跨国化趋势。据统计，全球每天发生的跨境交易金额超过1万亿美元，大量资金流动在给全球商业带来越来越多的利润和机会的同时，也为洗钱及其相关犯罪提供了可乘之机。更为令人担忧的是，洗钱活动与恐怖主义等犯罪活动密切交织，危及全球安全。“9·11”恐怖袭击事件以来两年多的时间，全球范围内一系列的恐怖袭击事件给我们敲响了警钟。可以说，洗钱及其相关犯罪已经对人类社会21世纪的可持续发展构成了严重的威胁和严峻的挑战。胡锦涛总书记在上海合作组织塔什干峰会上指出，“恐怖融资是恐怖组织和恐怖分子保障其生存、发展、壮大和从事恐怖主义活动的资金基础和关键来源。反恐要取得成功，必须遏制和消除恐怖融资行为。”在日益猖獗的洗钱和恐怖融资活动面前，任何政府、企业和个人都不能心存侥幸。当前，反洗钱和反恐融资已成为联合国安理会、国际货币基金组织、世界银行等国际组织及我国参与的一些国际多边论坛的重要议题，对国际关系产生着不可忽视的影响。近年来，我国政府加大了反洗钱和反恐融资工作力度，颁布了相关规定，组建了相关机构，反洗钱和反恐融资工作走上正轨。但与该领域的国际标准相比，仍然有较大差距，借鉴国际标准和做法，提高我国反洗钱和反恐融资的工作水平已经成为反洗钱工作的当务之急。

　　建立反洗钱协调机制是维护国家经济秩序稳定的需要。反洗钱工作涉及面广，从国际反洗钱最新发展趋势和我国的实际情况看，反洗钱工作已经涉及到金融、外交、经济、法律等诸多领域，除金融机构在防范洗钱活动方面负有重要责任外，律师事务所、会计师事务所、公证机构、房地产销售、贵金属和珠宝销售等非金融行业也是防范洗钱犯罪的重要领域。反洗钱工作部门更是涉及到党政机关、立法执法机关和其他监管部门，协调工作十分重要。从其他一些国家已经取得的经验看，反洗钱工作已经不仅局限于对洗钱犯罪及其处罚做了细致规定，而且在于是否建立了一套由主管部门牵头，多部门参与的反洗钱工作制度，在于该协调制度运转是否有效。因此，学习和借鉴国际经验，不断发展与完善具有中国特色反洗钱协调机制，发挥各部门工作合力，形成打击洗钱和恐怖融资活动的社会力量，将有助于充分有效地开展这项工作。

　　二、继续加强反洗钱国际合作，发展和完善符合我国国情的反洗钱协调合作机制

　　目前，中国国内的洗钱活动比较严重，洗钱活动已严重破坏了国家正常的经济秩序，破坏了国家的对外形象。美国“9·11”事件之后，国际社会加强了在全球范围内反洗钱和打击资助恐怖活动的力度，我们的反洗钱工作面临的形势更加严峻。为严厉打击洗钱和恐怖融资活动，我国政府作出了一系列积极的努力，不断建立、发展、完善和强化反洗钱领域的国际合作和国内协调，工作成效逐步显现。

　　(一)签署反洗钱国际公约，加入国际反洗钱组织，维护中国在国际事务中负责任大国形象

　　坚决打击一切形式的洗钱活动，支持国际社会制定统一的反洗钱标准，并愿意开展双边和多边反洗钱国际合作是中国政府在反洗钱和反恐融资问题上的一贯立场。基于这一原则立场，我国政府历来重视反洗钱领域的国际合作，积极参加国际反洗钱公约，并切实承担相应的国际义务。

　　《联合国禁止非法贩运麻醉品及精神药物公约》(简称《维也纳公约》)于1988年12月19日通过后，我国于公约通过的第二天签署了公约，1989年10月25日，我国最高立法机关批准了该公约。为保证《维也纳公约》在我国的有效实施，1990年12月28日，我国通过了《全国人大常委会关于禁毒的决定》，将有关毒品方面的洗钱行为规定为犯罪。在1997年修订《刑法》时，将毒品犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪。2000年11月15日，联合国大会第55届会议通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(简称《巴勒莫公约》)，该公约明确将与跨国有组织犯罪相关的洗钱活动规定为犯罪，同年12月12日，我国签署了《巴勒莫公约》，并于2003年9月23日批准了该公约。“9·11”恐怖袭击事件发生后，联合国安理会于2001年9月12日，通过了谴责并呼吁制裁恐怖袭击肇事者的第1368号决议；2001年9月28日，联合国安理会又通过了要求制裁资助恐怖主义活动的第1373号决议。我国最高立法机关于2001年12月29日，修改了我国《刑法》第191条，将恐怖活动犯罪明确规定为洗钱犯罪的上游犯罪，以防范和打击资助恐怖主义的行为。

　　在签署了一系列国际公约，履行国际义务的同时，中国政府十分重视和关注“金融行动特别工作组”(FATF)等反洗钱国际和区域性组织在反洗钱领域所作出的积极努力，积极争取加入国际反洗钱组织，并呼吁扩大“金融行动特别工作组”中发展中国家的代表性。经国务院批准，今年2月，人民银行正式致函“金融行动特别工作组”，提出我国加入该组织的申请。

　　此外，为履行反洗钱国际义务，我国金融监管部门以及刑事执法部门，与外国政府和执法部门进行过多次合作，为国外执法机构的反洗钱工作提供工作合作及司法协助。

　　通过加强反洗钱的国际合作，我们进一步了解了国际反洗钱最新动态，同时，也向世界宣传了我国的反洗钱工作。

　　(二)继续发挥反洗钱工作部际协调机制的作用

　　从现行国内外反洗钱协调机制的建立与运行状况分析，反洗钱工作既需要明确的主管机构，也需要各相关政府管理部门和执法部门的长效合作。为维护国家正常的经济秩序，严厉打击洗钱和恐怖融资活动，根据国际社会对反洗钱和反恐融资工作的要求，并结合我国的现实情况和长远需要， 2002年5月，国务院第一次批准成立反洗钱工作部际联席会议。2003年国务院机构改革后，国务院批准了由人民银行牵头的新一届部际联席会议。联席会议的成立，标志着我国国家级反洗钱协调机制的建立。联席会议成立后，各有关部门高度重视、密切配合，在加强国际合作，协调打击洗钱犯罪方面做了大量卓有成效的工作。公安机关与中国人民银行、国家外汇管理局合作，查办了大量虚开银行承兑汇票涉嫌洗钱案、国内不法分子与境外机构勾结非法转移巨额资金案，以及在福建、广东、云南等沿海、边境地区进行了打击“地下钱庄”的专项行动。通过部际联席会议协调，各成员单位联动所发挥出的工作合力有效遏制了洗钱犯罪的多发势头。

　　(三)充分发挥金融监管协调机制在反洗钱领域的作用，建立打击洗钱和恐怖融资的第一道防线

　　打击洗钱和恐怖融资犯罪重在防范。我们在反洗钱工作中也认识到，尽管洗钱活动涉及领域广、手法复杂，但金融机构仍是资金划拨的主要渠道，因此，金融业是反洗钱工作的主要领域。为加强金融领域反洗钱监管， 2003年9月，人民银行成立反洗钱局，按照《中国人民银行法》的授权，履行“指导、部署金融业的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测”职责。2004年4月，人民银行成立中国反洗钱监测分析中心，承担反洗钱监测分析的职责。

　　为规划、统筹、协调金融业的反洗钱工作，统一协调银行、证券、保险、外汇等系统反洗钱监管职责，减少重复监管，避免监管工作中的盲区，今年4月，人民银行牵头召开了金融监管部门反洗钱工作座谈会，研究建立我国金融机构反洗钱工作协调机制基本框架，会议决定成立由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会三家金融监管机构和外汇管理局主管领导组成的金融监管部门反洗钱工作协调小组，积极推进金融监管部门间的合作，及时沟通反洗钱工作形势，共享监管信息；结合各自所监管行业的特点，提出所辖金融机构反洗钱监管的指导意见，指导金融机构建立和完善反洗钱内部控制制度。

　　中国反洗钱工作虽然起步较晚，但在各方面努力配合下，也取得了巨大的进步。但我们深刻地认识到，无论是在国际合作领域还是在内部各个层次反洗钱协调机制建立和运行方面，还存在一些问题；无论是社会各方面对反洗钱工作的重要性、必要性和复杂性的认识，还是反洗钱的能力建设上都还有很多缺陷和不足；反洗钱的协调配合机制也需要不断完善、改进。

　　三、当前和今后一段时期我国反洗钱和反恐融资领域的主要任务

　　随着打击洗钱和恐怖融资活动的全面展开，充分发挥合作协调机制的功效，动员全社会、各部门力量联合打击洗钱犯罪活动的任务十分紧迫，十分艰巨，当前和今后一段时期我们将集中精力，做好以下四个方面的工作。

　　一是要抓紧建立、健全反洗钱法律、法规。反洗钱工作需要健全的法律、法规体系做保障。结合我国当前反洗钱工作实际，反洗钱立法要研究修订现行有关法律、法规中有关反洗钱内容的条款，扩大洗钱犯罪的上游犯罪范围，完善洗钱犯罪的认定标准；同时，加快反洗钱法的制定；进一步完善反洗钱金融监管规章制度；根据我国批准加入的有关国际公约和签定的有关刑事司法互助协定，将有关条款纳入我国法律体系中。

　　二是构筑反洗钱防范体系。构筑反洗钱防范体系是反洗钱和反恐融资工作的主要内容，需要充分依靠反洗钱协调机制的作用，依靠全社会及各部门的共同参与，形成全社会综合防治的局面。要协调各部门加强反洗钱和反恐融资的宣传、教育；发挥反洗钱监测分析中心等信息主渠道的作用，注重加强各行业、各领域预防和打击洗钱犯罪情报信息的收集和处理，实现信息共享；加强对金融、房地产、拍卖等投资领域和洗钱活动频发领域的管理；建立举报人保护和奖励制度。

　　三是开展反洗钱执法合作，全面加强反洗钱执法工作。研究与有关国家和地区开展反洗钱双边合作，重点加强执法领域的合作；从严从重打击洗钱犯罪活动，严厉打击从事洗钱犯罪的地下钱庄；严厉查处各种洗钱违法行为；积极开展反洗钱和反恐融资培训。

　　四是争取早日解决加入FATF等反洗钱国际和区域性组织。要全面落实我国已经批准的有关国际公约，履行条约义务，继续与FATF等国际和区域性反洗钱组织及时交换意见；开展国际反洗钱情报交流，参与国际反洗钱信息网络和反洗钱数据库建设，在平等互利的基础上与其他国家建立反洗钱情报交流机制；加强与国际刑警组织、国外执法部门在打击洗钱犯罪活动中的交流与合作，重点在查询、取证、没收及分享洗钱违法所得、引渡或遣返洗钱犯罪嫌疑人方面开展合作。

　　我相信，通过我们的不懈努力和国际社会的合作，我国的反洗钱工作一定会不断取得进步，从而遏制洗钱与恐怖融资及与之相联的犯罪活动，为我国的经济稳定发展创造有利的环境。