江苏模式：让“低保”农民有尊严地活着

　　本报记者　范利祥　江苏报道

　　农村居民最低生活保障制度的确立，是消除城乡差别、实现农民国民待遇的重要举措。江苏全省范围推广“低保”制度的努力，一定程度显现了政府在积极承担更多公共职能后，相应资源需求的扩张与地方财政困境之间的矛盾。农村“低保”，任重而道远。

　　“孙着急”不着急了

　　对于江苏省邳州市八路镇农民“孙着急”一家来说，8月25日这天是他平生以来最为开心的日子。这一天，他凭着“农村居民最低生活保障金领取证”，在镇上的信用社领取到了第一笔生活保障金。

　　55岁的“孙着急”看上去比实际年龄大许多。他一家三口，妻子前年去世了，撇下他和两个先天痴呆的儿子相依为命。一家三口就靠着微薄的二亩地凑合着过日子，常常“有了上顿没了下顿”。“孙着急”原名叫孙召集，为生存着急的他便被村民们戏称为“孙着急”。

　　今年年初，邳州市启动了“农村居民最低生活保障(以下称‘低保’)工程”，列入“低保”对象的贫困农民每年享受230元的生活保障金。“孙着急”成了第一批受益者。

　　“要是种庄稼，去掉化肥、农药什么的，一亩地一年的净收入才不过300块钱上下。”“孙着急”掰着手指头计算着，“全家领的‘低保钱’顶几亩地的收入呢！”

　　对于许多贫困农民来说，“低保”曾经是一个遥远的梦想。但现在，这个梦终于变成了现实。目前邳州市各试点地区“低保”保障资金已列入县、镇两级财政预算。这一被江苏省各界称为“民心工程”的举措正在全省农村强力推广。

　　9月13日，江苏召开全省民政工作会议。江苏省民政厅和财政厅联合发出了《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的实施意见》(以下称《意见》)的通知，首次对农村居民申领“低保”补助提出了全省性的指导意见。

　　《意见》要求，在明年底以前，江苏全省要基本建立起覆盖城乡的“低保”体系。但《意见》并没有“一刀切”，而是根据江苏全省经济梯度发展的实际，分别作出了不同的要求：苏南地区农村要全面建立“低保”制度；苏中地区要健全制度，创造条件，实现“应保尽保”；苏北地区要低标准起步，重点保障特困户，逐步扩大覆盖面，量力而行，稳步推进。

　　江苏对“低保”补助标准则作出了进一步的规定：原则上苏北地区符合“低保”条件的居民每人每年不低于720元，苏南地区不低于1200元，苏中地区则由各地根据实际情况确定。由乡镇政府以货币形式按月或按季发放。

　　有尊严的“活命钱”

　　江苏省民政厅秘书科赵科长介绍，江苏省农村“低保”工作从1995年起步，到1998年10月，各县(市)基本制定出台了农村“低保”的有关政策，对低于当地农村“低保”标准的贫困农民实施最低生活保障。

　　但当时的“低保”对象有限，主要包括传统的“三无”对象和民政部门管理的农村“特困户”，更多的贫困农民并不在“低保”范围之内。而且，“以前从国家到省里没有制定具体的标准，所以各地方具体的‘低保’标准参差不齐。”

　　江苏省社科院张颢瀚教授表示，以往江苏省各县市的农村“低保”工作“无章可循，缺乏一种制度性的东西以‘低保’的形式保护农村贫困农民的生活保障”。

　　张颢瀚说，在各地对“低保”制度的摸索中，作为江苏农村“低保”试点之一的苏州，引起了外界广泛的关注。

　　2003年1月1日《苏州市农村居民最低生活保障制度实施办法》正式实施。当地政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困家庭开始实行“制度性”救助，对农村常住户口居民实行全面覆盖。

　　在“保障待遇”上，苏州的农村“低保”标准由县级市、区民政部门会同农村工作、财政、统计、物价等部门制定，每年由苏州市民政部门提出保底指导标准。标准的确定和调整，还综合考虑了这些因素：当地农村年人均实际生活水平；维持基本生活水平所必需的费用；经济发展水平和财政状况。

　　对于同一地区的“低保”对象，苏州还“根据实际情况，给予了不同待遇”。如把“低保”农民分为“失地农民”和“非失地农民”，给予不同的“低保”资金。

　　苏州市人大常委会农经工委主任陶若伦认为，土地实际上一直承担着广大农民的社会保障功能。拥有土地的农民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后，也就失去了一项重要的生活来源。所以对两者的“低保”资金也要制定不同的标准。

　　苏州的农村“低保”资金由县级市(区)、乡镇两级财政负担，具体负担比例由各县级市、区根据本地实际情况确定。比如，苏州市吴中区的农村“低保”资金则由区、镇财政各出50%。

　　苏州农村“低保”制度的建立，使过去由政府和集体实施的临时救济，转变成一项更加规范的社会保障制度。张颢瀚如此评价。

　　而在“制度性保障”的探索上，江苏南京同样也是先行者。今年7月28日召开的南京市第十三届人大常委会第十一次会议审议通过了《南京市城乡居民最低生活保障条例》。这是我国第一部关于公民最低生活保障的地方性法规，让农民的“低保”“有法可依”。

　　新出台的这一《条例》将享受“低保”视为法律赋予公民的基本权利，而不是政府对他们的一种施舍，不得设定各种附加“条件”和“义务”，让更多的困难群体有尊严有保障地拿到“活命钱”。

　　《条例》特别将220万郊县农民纳入“低保”范畴，并规定“最低生活保障资金由各级财政分别负担，对农村低保确有困难的区县，由市财政给予补助，确保按时足额支付”。

　　南京市财政局局长金钟透露，仅此一项，南京市今后每年将动用500万元财政资金，以补足农村“低保”经费的不足。目前，南京市这一法规正在报请江苏省人大常委会批准，批准后还要制定相关实施细则。

　　农村“低保”资金困境

　　“低保”是我国社会保障体系中的“最后一道保障网”。

　　但民政部救灾救济司司长王振耀在不久前的一次新闻发布会上表示，从工作发展情况看，经济较发达地区条件比较成熟，已基本建立起了标准、办法有别的农村“低保”。而经济欠发达地区，由于农村社会救济任务繁重和地方财政困难等因素，建立农村“低保”制度难度相对较大。

　　这种经济实力的巨大落差使得江苏的苏南、苏北的农村“低保”问题也迥然不同。本报记者在采访中了解到，目前位于苏南的苏州不少区、县的农民“低保”覆盖率达到了100%。而且“低保”标准甚至超过了江苏省民政厅规定的标准，比如苏州市的有些区、县达到了每年1500元以上。

　　陶若伦分析，实行农村社会保障需要一定的财力的支撑，苏州则具有良好的经济基础。2003年苏州市地方财政一般预算收入达到170.5亿元，农民人均年纯收入6750元。

　　而目前苏北经济整体发展水平低、经济结构不合理、财力严重不足。2003年，苏北平均每个县财政收入为3.88亿元，仅相当于江苏省全各县平均水平的32.2%。

　　由于苏南、苏北的地方财政差距甚大，以至于“苏南的大都高于省里的标准，苏北的全部低于省里的标准”。比如邳州市的农民“低保”标准为每年230元，远远低于苏南。“邳州还算不错的，苏北不少县市的农民‘低保’根本就没有建立起来，或者‘低保’覆盖率极为低下。”盐城市民政局一位不愿透露姓名的官员抱怨说，经济发展相当落后，使得苏北的农民“低保”资金筹集起来比较困难，“更别说达到省里的标准了”。

　　如位于徐州地区的邳州市、新沂市、沛县、铜山县、贾汪区初步制定的农村“低保”保障资金基本采取“三个三分之一”的办法，即县、镇财政各负担三分之一，争取省、市支持及其他渠道再筹集三分之一。

　　江苏省民政厅救济救灾处一位人士表示，以前江苏推行的农村“低保”，资金大多由县、乡镇、村级财政补贴。但农村税费改革实施后，乡镇和村级财政大幅缩水，所以“低保”资金筹集起来相当困难。

　　“这项工作要想开展，很难很难！”沛县某镇一位镇长在电话中告诉本报记者，“目前大都为‘吃饭财政’，很难再挤出另外的资金来弄‘低保’。”

　　不过，对于这些，江苏省已经给予了高度关注。在不久前召开的江苏省政府常务会议已经研究确定，该省将设立省级农村专项调剂金，对财政较为困难的经济薄弱地区给予适当补助。

　　上述江苏省民政厅救济救灾处人士进一步透露，目前江苏省财政厅还在就具体的配套资金进行“测算”，“2005年(‘低保’资金)列入省财政预算”。

　　不过，根据实际情况来看，“江苏模式”却很难在国内推广。主要原因是，江苏可以凭借着雄厚的财力“以强带弱”，但国内不少省市尤其是中、西部地区总体财力很匮乏，大范围推行农村“低保”非常困难。

　　比如，安徽省政协委员王世清在对安徽省省会合肥市所属的三县、四区实施农村“低保”工作调研时发现，合肥市原郊区及肥东、肥西、长丰三县于1998年、1999年相继出台了农村居民“低保”实施方案，确定了保障标准及保障资金的分担比例。但到目前为止，仅有包河区的农村低保工作一直正常运作。其余各县区由于受经济发展水平、财政收入等各方面影响，基本处于停滞状态。

　　“农村‘低保’资金筹措多是由县(市区)、乡(镇)、村(居)按比例承担。”王世清说，但县、乡财政紧张，村级财政没有稳定的来源。因此，农村“低保”大面积推广，还存在不少难题。