由外转内 国有重点金融机构外派监事制度淡出

　　由“外”转“内”：国有重点金融机构外派监事制度淡出

　　本报记者 刘雪梅 北京报道

　　业界普遍认为随着国内金融体制改革的深入，国务院直接派出外部监事会将会逐步淡出直至取消。

　　9月14日，中国建设银行监事会主席谢渡扬成为第三位被免职的国有重点金融机构监事会主席。

　　21日，改组后的建行股份正式宣布谢渡扬为股份公司党委副书记、监事会主席。谢曾担任工行副行长。

　　而在此前的8月31日和9月10日，中国银行监事会主席刘自强和中国农业银行监事会主席崔雷平也分别被免去国有重点金融机构监事会主席一职。

　　随后几日，刘自强和崔雷平分别被中组部任命为股份制改造后的中行股份监事长与交通银行监事长。

　　刘自强担任中行股份公司的监事长，与肖钢、李礼辉一起被外界誉为中行的“三驾马车”。而曾有过审计署工作经历的崔雷平则以很强的业务能力在圈内享有盛名。崔雷平去职后，农行监事主席由原交行监事主席顾鸣超担任。

　　随着国务院直接派驻上述三家金融机构的监事会由外派监事会全部改组为内设监事会，业界普遍认为随着国内金融体制改革的深入，这些国务院直接派出的外部监事会将会逐步淡出直至取消。

　　对此，银监会监事会工作部主任胡怀邦谨慎表示，“目前并没有明确的说法，中行、建行和交行的作法只是个案，但通过三家银行的改革应该能看出一些迹象。”

　　而某资产管理公司一位监事会负责人则称，随着体制改革的深入，撤消是改革的方向，也是迟早的事情。

　　非常安排

　　1997、1998年亚洲金融危机之后，国内金融环境不容乐观。国务院要求对国有重点金融机构和国有重点企业实行外派监事会制度，以完善国有资产监督体系。监事会作为国务院直接外派的出资人代表，对被监管单位以财务监督为核心，维护国有金融机构和国有企业的保值增值。

　　2000年3月15日，由朱镕基签发的《国有重点金融机构监事会暂行条例》和《国有企业监事会暂行条例》同时颁布。条例明确规定，监事会代表国家对国有金融机构和重点国有企业的资产质量及国有资产保值增值状况实施监督，监事会直接对国务院负责。

　　而在此前的1999年底，四大资产管理公司相继成立。据透露，当时政府高层的思路是，用四个资产管理公司剥离国有商业银行不良资产减轻负担的同时，佐以副部级的监事会进入重点金融机构，严格其财务及领导人监督，防止出大问题，确保金融体系的稳定。中央金融工委成为国有重点金融机构监事会的第一任监事会管理机构。

　　“当时国有金融机构都是国有独资，法人治理结构不完善。国务院外派监事会成为一种过渡性安排。”有关负责人介绍。

　　2000年8月，由国务院派出的15个国有重点金融机构监事会正式进驻包括工、农、中、建在内的四大国有商业银行；国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行；四家资产管理公司；中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国再保险公司三家保险公司以及银河证券公司。

　　同时，中央金融工委还向与国家有关部门脱钩后移交中央金融工委管理的中煤信托、中经开、中央国债登记结算公司、民族证券和中科信等金融机构也派出了监事会。根据有关规定，全部15位监事会主席均为副部级干部。

　　功过是非

　　由于国有重点金融机构监事会主席均由副部级干部担纲，监事会又直接对国务院负责，该机构可谓位高权重。但监事会设立4年来行事低调，多数时候并不为外人所知，而以“某某银行监事会”或“某某资产管理公司监事会”命名的监事会也始终给人一种内部机构的印象。

　　银监会监事会工作部一位负责人表示，这种外部监事会制度在这些年的工作中还是非常有效的，根据《条例》的要求，监事会每年向国务院递交年度检查报告和专项检查报告。他认为，外部监事与审计署、财政部专员办这些监管各有侧重，对国有资产的保值增值起到了重要作用。

　　“我们有几个优势，一个是体制优势，国务院直接派出，权威性强；二是逐行(银行)监督，一届三年，对被监管金融机构的经营状况、管理状况、内部控制都了如指掌，容易及时发现问题；三，监事会可以聘请中介机构进行独立审计，而监管部门则没有这一手段。”

　　成立如此高规格、独立于管理机构和被监管部门的国有重点金融机构监事会，其目的在于保证其监管的独立性。然而，在实际操作中，基于现实的管理体制，其监管独立性仍然大打折扣。

　　一位银监会成员称，机构改革后，监事会管理职能由中央金融工委让渡到银监会。“理论上，银监会是没法管我们的，我们直接对国务院负责。但实际上，由于工资、干部提拔所有的利益都在银监会，监事会工作在某种程度上还是受制于它。”

　　“比如，《条例》规定，监事会在监督检查中发现国有金融机构的经营行为有可能危及金融安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及监事会认为应当立即报告的其他紧急情况，应当及时向监事会管理机构提出专项报告，也可以直接向国务院报告。但在实际操作中，几乎没有过监事会主席直接向国务院递报告。”

　　“一般情况都是报银监会监事会工作部，监事会工作部审核提出修改意见后，最后经银监会主席同意后再上报国务院。”

　　这种工作程序让银监会成为事实上的“裁判”兼“球员”，一方面银监会作为金融行业的主管部门对银行和其它金融机构进行行业监管，另一方面，银监会又作为监事会的“主管部门”以出资人代表的身份履行国有资产保值增值的职责。业界普遍担心如此制度安排之下，银监会是否会因同时行使出资人和监管者双重职责而对国有金融机构有所偏袒？

　　除了其独立性得不到充分体现外，在监管理念和监管人才方面，监事会也有许多不足之外。据这位监事会负责人介绍，2000年成立监事会时，监事会主席相当一部分是准备退居二线的干部，而来自财政部、审计署、人民银行、各商业银行的监事会成员人员素质差异也较大。在监管理念上，来自审计署的成员相对严格；财政部的成员死扣财务细节，金融机构的成员则见怪不怪，彼此间难有一个统一的监管理念。

　　“以审计署人员为主的一两个监事会运作就相当成功，他们搞的几个大案最后都由总理直接批示，案件转交公安部直接调查。”他表示，这主要还是一个责任心和监管理念的问题。

　　“无论是成立四大资产管理公司，还是搞外派监事会，随着金融体制改革的深入，其阶段性历史使命也就结束了。”表示，回顾这一段历史，当时的制度设计还是略显匆忙。至今，未按市场化原则接受不良资产的四大资产管理公司举步维艰，不良资产处置手段的市场化以及资产管理公司本身的公司化改造将是未来较长时期内困扰资产管理公司的一个难题。而资产管理公司去留至今还未有定数。

　　同样，没有完善的公司内部治理结构，外部监事会制度也如隔靴搔痒，往往不及根本。

　　未来之路

　　国资体制改革后，国务院授权国资委对中央所属的一百多家国有大型企业履行出资人职责。由此，此前由国务院派驻各重点国有企业的监事会管理机构，也由大企业工委直接转入国资委监事会工作局。由国资委代表国家向部分大型企业派出监事会；监事会直接对国资委负责。从而结束了由国务院向重点国有企业外派监事会的体制。

　　“而去年上半年机构改革时，由于谁来行使国有金融资产出资人职责一事一直未有定论，中央金融工委撤消并入银监会后，有关监事会的管理工作只好一同并入银监会。直到去年下半年，国务院才明确金融资产的国有资产管理职责由财政部负责行使。”一位监事会成员称，“如果能及早明确的话，监事会的管理工作放在国家财政部从体制上更为合理。”

　　“比如，我们对银行、资产管理公司的监管，在银监会内部都有相应的监管机构。尽管银监会侧重行业及业务监管，我们侧重财务监管，但事实上业务和财务往往是分不开的，工作中的矛盾很难避免。”这位监事会负责人表示，从重点国有企业外派监事会的改革，以及中行、建行的改革方向来看，由国务院外派监事会制度早晚会取消。

　　而与中行、建行、交行将外部监事会改组为内设监事会不同的是，中国人寿和中国保险在改制上市时均将国务院外派监事会保留在了母公司，股份公司则按规范的法人治理结构重新设立监事会。

　　某资产管理公司的一位监事会负责人称，四大行历来是金融机构的重中之重，而作为股份改革试点的建行和中行地位则更为特殊，从中行和建行的监事会改革可以看出，今后的外派监事会总体上都会走这条路，最后的人员消化途径很可能是并入银监会等相关监事会管理机构。