10省区20乡镇调查：乡镇债务源于政府体制

　　-赵树凯

　　债务正在严重困扰着乡镇政府的运行，但是，债务问题对于乡村治理的深刻影响，其深度和广度还远没有充分显现出来。

　　一、债务规模与结构

　　近几年全国范围内开始乡村债务清理，这种努力有一定成效，表现为债务状况比较清楚，债务化解有所进展。

　　在我们调查的20个乡镇中，4个乡镇表示基本没有债务， 16个乡镇总债务约5600万元，平均每个乡镇负债280万。债务100万元以下的有5个乡镇，100—500万元的有 6个乡镇，500万元以上的有5个乡镇，最高债务为1000万元。

　　乡镇债务的基本构成比较复杂(见表)。

　　根据乡镇行政主管人员介绍，这些债务的债权人情况如下：9个乡镇提到建筑队、包工头，6个乡镇提到农户、个人，包括个体户等社会借款；5个乡镇提到信用社；5个乡镇提到银行；4个乡镇提到合作基金会；3个乡镇提到乡镇镇机关的工作人员，包括工资欠发和干部职工集资；2个乡镇提到县市财政1个乡镇提到世界银行借款。

　　二、债务发展历程

　　乡镇债务大多形成于20世纪80年代后期以来。大致而言，政府办企业形成的债务主要是在80年代后期到90年代中期，有6个乡镇提到那个时期大办企业的债务；农村合作基金会债务主要形成于90年代初期，有5个乡镇有这方面债务；乡镇教育达标欠下债务主要在90年代中后期，有5个乡镇有这方面的债务。在这些乡镇中，最早的债务发生在1984年，最晚的债务就形成于调查的当时。有4个乡镇在2003年还在形成债务。

　　乡村债务在90年代末就受到重视，中央有关部门提出了化解债务的一系列要求和举措。但是，从本次调查来看，1998年以来仍然不断形成新债务，有的乡镇最近几年每年仍以近百万的速度增加债务。与前些年不同的是，债务增加速度明显放慢，债务结构也有明显变化。新债务的主要构成有：第一是为还债而形成的新债，有3个乡镇提到这方面的新债；第二是建设乡村公共工程的新举债， 3个乡镇有这方面新债务320万元；第三是行政管理开支方面形成的债务，5个乡镇有这方面债务，其中一部分来源于拖欠财政供养人员的工资，一部分来源于因为办公经费不足、招待、旅游的借款；第四是修办公楼形成债务，有2个新增了这方面债务的乡镇；第五是办企业和农业开发投资形成的债务，有2个乡镇有这方面债务。

　　从最近5年的情况看，原来导致举债的主要因素，如乡镇政府办企业、合作基金会、教育普九达标等因素，这几年基本上不见了。多起来的是政府日常运转本身、公共设施建设、税费垫付等方面的债务。这种变化说明：一方面政府的经济行为发生了积极变化，不再直接上项目办企业，这是令人高兴的，另一方面乡镇财政状况恶化，连日常运转有时候也需要举债，这是令人担忧的。

　　三、债务影响和化解前景

　　债务对于乡镇政府工作的影响，在不同的乡镇情况不同。在全部16个负债乡镇中，有10个乡镇认为对于工作有影响，其中4个认为影响严重。影响表现在以下方面：

　　第一，还债影响到乡镇发展计划。在许多情况下，有些债务不得不还，乡镇把还债列入支出盘子，乡镇工作的计划部署受到直接影响。有时候，因为借金融部门的贷款没有还，再借钱就很难，甚至从外边争取来的资金被银行直接扣下来。

　　第二，债主逼债影响政府日常工作。不少地方的债主经常上门催债或者起诉，乡镇主要行政主管人员有时候要躲债或出面周旋应付，有时候要出庭应诉，为了躲债不得不离开办公室，甚至关掉手机，或者经常更换手机号码。

　　第三，如果债主是人数比较多的农民群众，债务本身既直接影响乡镇经济运转，也直接带来社会不稳定。最典型的是合作基金会的欠款，因为量大面广，引起农民大面积地拒绝缴税费，甚至集体围攻政府。

　　关于乡镇债务的化解前景，几乎所有受访的乡镇行政主管人员都认为没有什么办法，只有1个乡镇书记表示争取一些上面来的资金还款有希望。在不得不还的情景下，乡镇采取的办法或者是举新债还旧债，或者是变卖房产土地，或者挪用其他方面资金。

　　乡镇债务反映出来的是问题，表面上是经营不善、管理不善等工作问题，实质上是一个政府运作体制问题。这些债务分别形成于不同时期、不同方面的行政命令和群众运动式的工作部署，如发展乡镇企业、教育普九达标、报刊征订、各种形象工程等等。根本原因在于，政府仍然用人民公社的运作模式治理农村，用行政控制色彩和群众运动的方式领导农民。经济发展领域如发展乡镇企业，前些年用行政动员和群众运动的方式“大干快上”，搞“村村办企业，户户上项目”，甚至提出“消灭无工?业?村”。在社会发展领域如教育普九达标，用行政命令向农民和企业摊派收费，甚至四处借款，拆旧学校建新学校，等等。

　　乡镇政府基本上是生活在考核评比的汪洋大海之中。这些考核评比都直接与乡镇行政主管人员的个人升迁和物质待遇息息相关。比如发展乡镇企业，教育普九达标的校舍建设，农业结构调整，最近几年的招商引资，都有明确的指标，有紧张的评比，完不成指标不仅升迁表彰无望，而且要“黄牌警告”，有的甚至要就地“免职”。在这种压力下，超出他们的正常的资源运作范围之外，乡镇行政主管人员往往做出两种极端选择：一种是造假，编数字向上报，玩数字游戏，搞形式主义；另一种是“硬来”，既无法造假，也不具备条件，那就来“横的”、“ 硬的”，在工作上就是强迫命令，在经济上往往表现为“借钱”办事，花钱做“秀”。

　　从上级领导部门来看，施加压力的动机是好的。但是，问题在于农民被忽略了。说起来都是在为了农民，但是在基层政府运作体制中农民的权力被架空了。基层政府的好大喜功经常出现劳民伤财的结果，造成的损失农民却要承担。上级掌握了控制基层干部的几乎一切手段，但却看不到基层干部的真实表现；农民看得见基层干部的真实表现，却没有制约规范基层政府的真实手段。考察乡镇债务的形成过程，可以比较清楚地看出政府问责体制方面的问题。

　　(中国发展研究基金会)