250亿税收黑洞：税务审计报告直指体制弊病

http://finance.sina.com.cn 2004年09月20日 14:55 21世纪经济报道

　　本报记者刘涓涓北京报道

　　9月16日，国家审计署对外公布消息称，通过审计发现，中国税收的大量流失，主要是受到了人为因素的制约。

　　这是国家审计署今年公布的第四份审计结果公告。

　　在这份报告当中，对于导致税收流失所提到的4个关键原因，分别是“人为调节税收进度”、“申报不实”、“地方政府干预”和“征管不力”。而据报告的粗略统计，因此所导致的税收“黑洞”超过250亿元。

　　报告最后还称，国家税务总局为此专门召开了工作会议。

　　同日晚，国家审计署审计长李金华出现在凤凰卫视的节目中。他坦承，可能是因为长期从事审计工作的缘故，因而对很多审计出来的问题已经见怪不怪了，“有些事情比媒体目前公布的还要严重”。

　　对于这份震动税务系统的审计报告，财税专家们则反应平静。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员倪红日认为，这份“反映旧有问题”的报告之所以有冲击力，是因为在此之前从未有过一份类似系统和权威的税务报告出台。相对于审计报告所提出的4个关键词，“其实就是‘税收征管体制’、‘地方政府财政预算体制’和‘法制环境’不完善的问题。”

　　审计报告显示，税务部门为了完成年度税收计划，或者迫于地方政府压力，“人为调节税收进度”。主要手段为“控制入库量”和“虚增过头税”。后者主要出现在经济欠发达地区。

　　中国社科院财政与贸易研究所研究员何振一是倪红日观点的支持者。在他看来，无论是少征还是虚征，这些情况其实恰恰表明了导致税收黑洞的根本原因还是“体制问题”.正是由于税收征管体制改革不到位，利益机制当中计划与考核联系过于紧密，导致了目前的征税现状仍然处于“计划纳税”，而非所倡导的“依法纳税”。

　　按照税收征管的惯例，每年的征税指标分别由国家税务总局和地方税务局制定，制定依据主要是当地前一年的征税基数以及地区经济发展情况。“但是在税务系统当中，数据只能作为统计所用，而不能作为计划所用，指标本身就是不合理的存在。”倪红日说。

　　审计报告显示的另一个征管黑洞是企业违规问题。在抽查当中，788户企业中有100户占12.69%　存在违规核算、申报不实以及利用优惠政策骗取税收优惠等问题。而部分地方政府出资兴办的企业，少申报和少纳税情况更为严重。

　　而在调查的35个市(地)中有19个市(地)存在地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题。调查的788户企业中有46户(占5.83%)享受地方政府越权批准的各类减免税政策。

　　审计调查还发现，部分地方政府为吸引投资，违反国务院规定，自行制定税收返还政策，不仅损害了税法的严肃性，而且加剧了企业的不公平竞争，导致一些企业为追逐税收优惠，在地区间无序流动。

　　税务部门征管不力的主要表现：一是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。二是对企业纳税申报审核不严，导致税收流失。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。

　　一位国家税务总局的官员向记者表示，国家税务总局其实早已开始研究弱化或者取消纳税指标的可行性，以期可以尽量减少计划与现实的差距。

　　但他同时表示，审计报告显示的其实不仅仅是税收征管体制的问题，这其中更多的是“利益机制”的不完善：在税收过程当中，数字与考核挂靠过于紧密，导致各种问题滋生。

　　该官员称，审计揭示的黑洞，更多的原因还在于地方政府的财政预算不力。他解释说，当地方政府支出超出预算时，基本上就强行使用伸缩余地很大的税收手段来弥补亏空，导致税收征管出现种种问题。

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