劳动和社会保障部：破解“民工荒”“技工荒”

　　关于民工短缺的调查报告

　　劳动和社会保障部课题组

　　最近，我们就国内一些地区出现的民工短缺情况，对珠江三角洲、长江三角洲、闽东南、浙东南等主要的劳动力输入地区和湖南、四川、江西、安徽等几个劳动力输出大省进行了重点调查。调查中，与劳动保障部门及部分企业、民工进行了座谈，并深入企业进行了调研，现报告如下：

　　1. 企业缺工主要发生在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区，重点地区估计缺工10%左右。

　　广东现有的1900多万民工主要集中在珠三角地区，但该地区正是缺工最为严重的地区。据当地劳动保障部门调查和一些专家估计，目前有近200万人的缺口，缺工比率约为10%。其中：深圳现有民工420万，目前缺口约40万。东莞最近对1.5万家使用外来劳动力的企业进行调查，17%的企业表示有用工短缺，缺口近27万人。福建泉州、莆田两市用工缺口共约10万人。浙江温州等用工较多城市也反映存在不同程度的招工难问题。

　　2. 工资待遇低、劳动强度大、工作环境差的劳动密集型企业缺工问题最为突出，月工资700元以下招工困难。

　　据调查，发生用工短缺的时间开始于近二三年，去年起尤甚。反映缺工严重的主要是从事“三来一补”的劳动密集型企业，又集中在产品竞争比较激烈的制鞋、玩具制造、电子装配、服装加工、塑料制品加工等行业，其中部分台资企业和中小型私营企业缺工更为严重。这些企业和行业大都受到国外定货商的制约，利润空间较小，单件工价较低，每天劳动时间至少10至12小时，每月工资仅有600至700元，遇到赶定单时更要加班加点，而工作环境却差强人意。此外，这类企业对员工的管理大多比较苛刻，为防止员工跳槽，一般都采取扣押身份证或抵押1至2个月工资的做法，在务工人员当中口碑较差。从被调查了解的企业情况看，民工短缺现象是市场调节的结果，而不是政策性的障碍。工资待遇与缺工有直接关系，月平均工资在700元(含加班费)以下的企业普遍招工较难；700至1000元的企业，招技工较难，但用工基本可保证；1000元以上的企业招工没有问题。

　　3. 企业需求量大、严重短缺的主要是18至25岁的年轻女工和有一定技能的熟练工。

　　广东今年第二季度劳动力市场监测数据表明，在企业发出的用工需求信息当中，有78%明确要求招收18至25岁的年轻女工。福建晋江最近对100家纺织服装类企业的调查发现，有80%的企业明确表示只招年轻女工，这与当地劳动力市场上求职女工只占35%的比例形成了明显反差。福建某电子工业有限公司，现有员工中年轻女工的比例高达85%，计划新招2000名员工，仍要求按此同样比例选年轻女工。浙江温州农民工市场发布的企业招工信息，大多注明对18至25岁年轻女工优先招用。

　　4. 部分地区部分企业的缺工问题，已经对当地甚至周边地区的同行业生产产生了一定影响。

　　调查发现，一些企业为了自身生存开始不择手段地到其他企业或周边地区“挖工”，从而使缺工问题由个别企业扩散开来，造成局部地区缺工矛盾激化。一些企业因缺工导致生产规模下降，对送上门的订单也不敢接受。一些与当地产业关联度不强的企业正在考虑将生产基地迁往内地，以保持现有产品的低成本优势。

　　1. 工资缺乏吸引力和劳动条件差是普通工人短缺的主因。

　　有关研究表明，珠三角地区12年来月工资只提高了68元。佛山不少企业外来工月工资在10年前就已达到600至1000元，但现在还是这个水平。而这些年来消费物价总体水平已明显上升，导致广东、福建等省实际工资水平的提高停滞不前甚至有所下降。目前广东民工的月平均工资比江苏低160多元；珠三角地区的最低工资标准，广州为510元，甚至低于山西、江西520元的标准，东莞为450元，深圳特区外最低工资扣除个人应承担的社会保险费后为 388元。福建莆田和泉州的最低工资是350元。而不少企业，特别是“三来一补”等劳动密集型加工企业常常以最低工资作为员工的底薪，加班也不按标准支付加班工资。与此同时，中西部地区企业工资和农业比较收益有所提高，与外出务工的收入差距在缩小，导致外出务工人员对打工收入的预期提高，对劳动条件、工资待遇更为敏感。如到福建晋江求职的几位贵州务工青年反映，他们的心理底线是每天工作10小时，月薪600元，但市场提供的岗位大多是每天工作12小时，月薪500元。四川自贡劳务输出公司每年收到的招工信息中，80%的岗位月收入在400至700元左右，月收入1000元以上的岗位极少，形成了低薪岗位没人愿去，高薪岗位僧多粥少的局面。

　　用工不规范、劳工权益受侵害也是产生用工短缺的重要原因。去年底，深圳市在企业工资发放情况大检查中，发现欠薪企业653家，占被查企业总数的40%多，涉及员工10多万人次，欠薪总额达1亿多元。一些企业劳动环境恶劣，加班时间长，不签劳动合同，不缴社会保险，导致了员工的高流失率。如东莞的普通工人平均年流失率约为10%，而毛织和玩具行业的流失率更高达20%至30%。

　　2. 企业需求迅猛扩张引发用工短缺。

　　广东等地在春交会以后，外贸订单激增，劳动密集型企业扩张迅猛，许多企业都在扩充产能，上新生产线，用工需求大幅增长。如深圳对外来劳动力的需求近3年来每年增长10%。

　　同时，由于全国各地区经济发展较快，农村劳动力外出的选择余地加大，流向分散。很多在珠三角的务工者转而流向了长三角地区，因为长三角不仅经济发展很快，劳动力需求量大，而且工资收入、劳动条件都更有吸引力。如上海反映，近三年是外地劳动力增长较快时期，共增加90万人，目前也未出现用工短缺的问题。中西部经济发展新办的一批企业，也为农村劳动力在当地提供了新的打工机会。江西、安徽等内陆省份兴办了很多工厂，吸引了一批打工者就近实现就业。如深圳一家内衣厂在江西建一新厂，计划招收6000名员工，尽管工资水平略低于广东，但民工在合计了收入与支出后选择了在当地干。

　　由于长期以来劳动力供给充裕，许多企业习惯于只使用年龄在18至25岁的年轻劳动力，特别是易于管理的年轻女性，形成低工资招进、“黄金期”使用后不断轮换的用工格局。虽然目前劳动力市场形势已出现变化，农村年轻女性劳动力资源不能无限供给，且务工人员对工资待遇期望升高，但一些企业的招聘习惯并未随之改变，招工条件依然十分苛刻，从而加剧了用工短缺的矛盾。

　　3. 东南沿海多年来的经济增长模式面临转变，是企业用工短缺的深层原因。

　　长期以来，部分沿海地区主要依靠技术含量低的劳动密集型产业实现经济高速增长。企业只赚一点“人工钱”，也就是靠压低工资、减少改善劳动条件的必要投入实现低成本，以此获得订单，赚取利润。而现在低工资难以为继，但企业利润空间狭小，无力提高工资。有的加工企业加工费已到底限，提高工资，将出现亏损，而不提高工资又面临严重缺工，无法生产，从而陷入两难境地。调查中看到，面对缺工，企业一方面心急如火，也开始在一定程度上改善工人的待遇，但作出提高工资的决策却十分困难，这正是这种深层矛盾的反映。

　　从目前趋势分析，民工短缺地区对劳动力的需求仍然较旺，企业一时又难以大幅提高工资，因此东南沿海部分地区用工短缺的状况短期内可能还会持续。但由于我国劳动力供大于求的基本国情并未改变，没有迹象显示这一问题会扩展为全国性的、影响经济发展的严重问题。从中长期看，这种状况将可能导致缺工地区企业工资水平的被迫上涨，从而迫使一些工资较低的劳动密集型加工企业退出该地区，向中西部地区梯度转移。

　　我们认为，东南沿海部分地区的用工短缺，是当地劳动力市场供给、需求和工资状况的综合反映，是市场调节的结果，而不是政策性的障碍。因此，政府应冷静对待，坚持市场导向就业机制，谨慎进行行政干预，同时应发挥政府的社会管理和公共服务职能，加强对企业的信息引导，积极开展就业服务和培训，加强劳工权益保护。有关部门应预见到今后沿海地区产业结构提升、向中西部梯度转移的可能趋势，及早研究采取相应对策。当前，需要着重做好以下工作：

　　1.改善用工环境，维护劳动者权益。

　　各级政府应树立“以人为本”的科学发展观，按常住地原则将外地农村务工人员纳入城市管理和服务的范围，在子女就学、社会保障等方面给予平等的市民待遇。在招商引资过程中要注意保护劳动者权益，防止以牺牲劳动者权益的承诺来吸引外资。要进一步充实加强劳动监察力量，加大执法力度，下大力气查处企业侵害劳动者权益的违法行为，着重解决企业拖欠工资和劳动条件差等突出的问题。

　　2.完善就业服务体系，发展跨地区劳务合作。

　　按照“制度化、专业化、社会化”的要求，完善就业服务体系，强化跨地区的劳务合作。针对企业用工短缺的问题，政府公共就业服务机构一方面要进一步树立为企业服务的思想，围绕企业的需求积极主动地开展服务，为企业分忧解难；另一方面要帮助企业了解劳动力市场信息，指导企业合理确定招工条件，扩大招工范围，缓解供求矛盾。落实有关政策和经费来源，向外来务工人员免费提供就业服务。加强劳动力输出省驻外劳务机构建设，并动员社会力量，发展各类有组织的劳务输出。加快建设劳动力市场信息系统，加强劳动力市场信息的分析、预测和发布，为全国范围内的农民工流动提供及时全面的信息引导。

　　3.通过典型示范，引导企业准确把握当前劳动力市场形势，改进其用工行为。

　　尽快建立企业公众信息定期调查披露制度。由政府职能部门、商会、行会或具有较高社会公信度的调查机构，对企业的劳动环境、工资待遇、工作时间、社会责任等公众信息进行定期调查和定期披露，以增加企业的透明度，为劳动者选择就业单位提供参考，同时也为企业合理制定各项劳动标准提供依据。对模范遵守劳动法规、留得住员工的典型企业加强正面报道。

　　关于技工短缺的调研报告

　　劳动和社会保障部课题组

　　最近，我们就技工短缺情况对广东、福建和浙江省进行了实地调研，结合我部今年4月份对全国40个城市技能人才状况的问卷调查，以及今年二季度113个城市劳动力市场供求状况进行分析，报告如下：

　　调查和统计数据表明，目前全国技术工人供不应求的局面普遍存在，尤其是高技能人才严重短缺。

　　1. 高技能人才数量短缺，已经不能满足经济发展需要。

　　我部今年4月对全国40个城市技能人才状况抽样调查的结果显示，技师和高级技师占全部技术工人的比例不到4%，而企业需求的比例是14%以上，供求之间存在较大差距。调查还发现，企业当前最急需人才的前三位人才依次是：营销、高级技工、技师和高级技师，分别占调查企业需求比例的14.4%、12.1%和10.9%。值得注意的是，一般技术工人的需求也较强烈，排第六位，占调查企业需求的8.9%，加上企业对高级技工、技师和高级技师的需求，企业对技术工人的需求比例占31.9%(见表1)。

　　2. 今年二季度对全国113城市劳动力市场监测数据分析表明，各技术等级的劳动者在劳动力市场上都处于供不应求的状况，技师和高级技师严重短缺。

　　企业对高级技师、技师、高级工、中级和初级工的需求人数与求职应聘人数之比分别是2.4:1、2.1:1、1.8:1、1.5:1和1.5：1，目前对技术工人的需求比已经大于对工程技术人员的需求比(见右下角表2)。

　　3. 在制造业发达的地区，技术工人尤其的高级技能人才的短缺状况更加严重。

　　江苏省无锡市今年二季度劳动力市场制造业的用人需求所占比重分别为40%，为所有行业的第一位。二季度企业登记需要275名高级技师和技师，但没有一个人应聘；高级工的需求与应聘人数之比已经达到4.8：1，中级工和初级工的需求与应聘人数之比分别为1.5：1和1.7：1。

　　作为中国重工业基地的东三省，技术工人特别是高技能人才更是严重短缺。据去年底调查，高级工、技师、高级技师占技术工人的比重，辽宁为8.8%，吉林为7.1%，黑龙江为6.1%。即使在装备制造业实力雄厚的上海，此比例也只有9.4%。

　　据广东省最近对深圳、东莞、佛山等城市306家企业的调查，有128家企业急需招聘技术工人1.8万名，而应聘人员中符合企业招聘条件的则相当少。此外，调查还表明，熟练工和技校毕业生最受企业欢迎，不论性别，都十分抢手。

　　4. 伴随着我国经济的快速发展，经济全球化不断深入和科学技术的日新月异，对技能人才、特别是高技能人才的需求呈现出日益强劲的势头。

　　据测算，到“十五”末，我国技能劳动者需求总量将增长20%至25%，其中，高级以上技能劳动者所占比例预计增长15至20个百分点，特别是技师、高级技师的需求将翻一番。

　　1. 现行教育体制重学历教育、轻技能培训是技术工人短缺的主要原因。

　　近几年，我国经济高速发展，产业结构不断升级换代，对技术工人和高技能人才需求量大大增加，技术工人的培养却远远不能满足企业需求。尽管技术工人的短缺早已出现，但技工教育培训的发展还难以适应。一些大学的专业及课程设置没有能够以市场需求为导向进行规划，有较大盲目性，专业趋同现象十分严重，造成供给严重大于需求。如近年教育部布点增长最快的10个专业，其毕业生的就业率在2002年全面下降，其中艺术设计下降了21.6个百分点，就业率仅为59.7%。尽管目前各类职业学校已达2万多所，但以培养后备高技能人才为主要目标的只有200多所高级技工学校和技师学院，且由于经费不足，规模有限，设备设施老化，毕业生待遇未得到很好解决，难以在短期内迅速培养出大批高技能人才。

　　2. 企业对员工的培训投入不够，只使用、不培养的做法则进一步加剧了技术工人的短缺。

　　企业在培养高技能人才方面没有发挥主体作用，对员工技能培训的投入严重不足。我部今年4月对全国40个城市技能人才状况抽样调查的结果显示，大多数企业名义上开展了培训，但实际上用于职工培训方面的花费并不高，2003年企业用于就业人员的人均教育经费投入仅为195元，企业职工教育经费投入占职工工资总额的1.4%，未达到国家规定1.5%的最低比例。与此同时，一些企业转换经营机制后，存在着急功近利的短期行为，对职工重使用轻培训，甚至只使用不培训。这次调查显示，一半以上的企业用于技术工人培训的费用不到职工教育经费的20%。其中，职工教育经费用于技术工人培训的比例在20%以下的企业占58.5%，比例在20至50%之间的企业占26.9%，比例在50%以上的企业占14.6%。

　　3. 没有形成高技能人才的评价、激励和流动的机制。

　　在技能人才评价方式上，存在比例、年龄、资历和身份界限，没有建立以职业能力为导向，以工作业绩为重点，并注重职业道德和职业知识水平的技能人才评价新体系。在技能人才的激励上，企业尤其是使用高技能人才多的国有企业，多没有建立鼓励生产操作一线技能劳动者钻研技术业务，努力提高自身素质的收入分配机制。在企业外部，由于没有给技能人才创造灵活的流动环境，因而也没有达到使技能人才在流动中实现应有价值，以逐步提高技能人才的人力资本投资回报率，达到鼓励技能人才投资的目的。

　　由于中央和全国各地已开始采取措施加大技能人才培养工作力度，全国人才工作会议、全国职业教育工作会议提出明确要求，在实际工作中推进高技能人才培训的工程和“三年五十万”新技师培养计划的实施等，这些措施如能落实到位并长期坚持，技工短缺将会逐步有所缓解。

　　当前，需要着重做好以下工作：

　　1.加快技能人才队伍建设，特别是提高广大农村劳动力职业技能，培养亿万高素质的劳动者。

　　各级政府要把技能人才培养放在经济社会发展更加重要的位置，纳入国民经济和社会发展整体规划统筹考虑。政府在重大项目审批、招标时，对申报、投标单位要提出技术工人培训和使用的相关要求。要多渠道筹集资金，建立国家、企业和劳动者个人三方分担的技能人才培养投入机制。在职业教育培训中大力推行学历文凭和职业资格证书并重制度，促进职业教育与就业相结合。落实“2003至2010年全国农民工培训规划”，抓好农村劳动力职业技能培训。坚持“就业引导培训”、“以输出带培训，以培训促输出”的原则，推进培训就业一体化，逐步形成“先培训，后输出”的机制，抓好“农村劳动力转移培训阳光工程”的组织实施。

　　2.加大企业培训力度，加快培养速度。

　　实施“三年五十万”新技师培养计划的主体是企业，要引导企业落实职工工资总额1.5%至2.5%用于职工教育的社会责任，在企业普遍实行先培训后就业，先培训后上岗。行业、企业集团应建立高技能人才业务进修和培训制度，开展技能提升和岗位培训，完善名师带徒的措施，广泛开展技术练兵、观摩、研讨、攻关等活动，努力造就一支高技能人才生力军，并为高技能人才搭建发挥作用的舞台。要发挥老技师的带动作用，发挥高级技工学校、技师学院和高等职业院校等培训基地作用，扩大培训规模，提高培训效果。

　　3.改进技能人才评价方式，抓紧出台《职业培训考核条例》。

　　加快建立以职业能力为导向，以工作业绩为重点，并注重职业道德和职业知识水平的技能人才评价新体系。要突破比例、年龄、资历和身份界限，促进高技能人才更快更好地成长。需要完善国家职业资格证书制度，并通过《职业培训考核条例》将其制度化。同时，建立激励机制，充分发挥高技能人才的重要作用。大力推广“使用与培训考核相结合，待遇与业绩贡献相联系”的做法，逐步建立职工凭技能和职业资格得到使用和提升，凭业绩贡献确定收入分配的使用待遇机制。提高高技能人才待遇水平，并逐步实现技师、高级技师与相应专业技术人员在工资福利方面享受同等待遇。建立健全人才保障机制，为各类人才创造良好的社会环境。