| 中央与地方政策冲突 国企改制遭遇土地障碍 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年09月05日 15:14 《财经时报》 | |||||||||
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在“8.31”政策大限——协议出让经营性土地使用权被叫停之前，以土地溢价收入支付改革成本被视为可行。毕竟，在地方财政收入中，土地出让金等非税收收入一直是一项重要来源，但今天情况发生了巨大变化；在土地处置政策上，中央与地方亟待衔接的问题正在暴露出来 2004年8月31日——协议出让经营性土地使用权的最后“大限”时刻终于到来。 根据国土资源部、监察部今年4月联合下发的一份执法监察文件，自这一天后，如果继续以“历史遗留问题”为由协议出让土地，将受到从严查处；由此，经营性土地进入一律实行招标、拍卖、挂牌交易的时代。 土地溢价收入一直是“为国企改制支付成本”的主要来源。迄今，土地出让金已占到承担支付改革成本的“半壁江山”。 在土地处置政策上，中央与地方政策亟待衔接的问题正暴露出来。 有关国资专家向《财经时报》指出，以国有净资产和协议转让土地方式抵扣改制成本，是一个“不得已的办法”，容易发生“暗箱操作”。要从根本上解决支付改制成本的资金来源，有待于建立国有资本预算制度。 企业的尴尬 西安市运输总公司是一家劳动密集型的老牌国有企业。改制后，他们正为是否可以通过协议转让方式取得剩余在企业中的37.4亩土地的使用权大伤脑筋，并陷入与当地政府、国土资源等多个部门的周旋之中。 1998年6月，西安市运输总公司按市有关文件确定的“零资产”置换方案，完成企业初步改制，成为企业内部职工持股的股份合作制企业；2000年6月，西安市运输总公司增资扩股，从股份合作制整体转制为公司制企业，建立了完善的法人治理结构，成立了董事会、监事会、股东会，二次改制后，更名为西安海纳汽车服务有限公司(下简称“西安海纳公司”)。 1998年时，西安市运输总公司据国有资产管理部门确认的资产净值为610.9176万元，改制前，企业扣减非经营性资产、职工身份转换、实现社保并轨等费用后，最终净资产为-4392.3175万元。但是，在上述计算中，并不含土地使用权所含价值。 按西安市有关文件，其负资产部分应当用土地使用权价值折抵为“零资产”，并实行“零资产转让”；折抵后，剩余土地37.4亩按有关规定处理。 按照国土资源部原先的土地管理制度，西安海纳公司如果继续使用地方政府划拨给原国有企业无偿使用的土地，只要不改变用途，就可以协议转让，不过，西安海纳公司要为此支付一笔不菲的土地出让金。 一方面，企业为这笔巨额支出大伤脑筋；另一方面，按政策文件，企业在改制中要妥善处理职工安置用资产的补偿。而解决这些遗留问题的费用，却是由改制后的企业自己承担。有人把此举比喻为“政府请客，企业买单”。 比如，2002年7月，西安市劳动和社会保障局、财政局、卫生局等联合下发的一份“关于离休人员医疗保障实施细则”规定，离休人员医疗保险费按每年人均8000元的标准筹集，并计算10年，一次性划拨到所在地区的医疗统筹保险经办机构，由医疗保险经办机构按规定报销医疗费。 而西安市运输总公司1998年6月改制时，市财政局、国资局下达的有关文件规定：离退休人员医疗费用按人均医疗费800元，计算10年，从净资产中一次性扣除，用于离退休人员的医疗费支出。 也就是说，西安市运输总公司人均医疗费从每年800元调高至每年8000元，共10年计算。如按该企业改制时离休人员46人计，这个331.2万元的“缺口”需由改制后的企业支付。但当年改制时，这个差额并未从国有资产——土地使用权中抵扣，因此，今天的企业，就有了向原企业剩余37.4亩土地使用权进一步要价的资格。 改革成本的出路 不幸的是，现在的土地政策变了。企业是否还有可能用较低的价格取得这37.4亩的土地使用权，被划上了一个巨大的问号。 类似的情况还涉及职工转变身份的补偿费用、自谋职业的安置费用、内退处置的社会保险费用、原国企在银行贷款的利息费用等等。 据了解，原西安市运输总公司在银行贷款的利息本应在国有资产中支付，但迄今一直由改制后的企业承担。5年下来，此项费用共计590万元，加上其他7项费用，共计人民币4200万元。 “改制成本主要集中在人员安置上。比如医疗费用等项支出，政府只出政策不买单，以致企业改制后背负的包袱越发沉重。这些问题在国企改制中十分普遍。”国资委研究中心新产业研究部部长宇德海博士说。 据悉，目前各地较为普遍的做法是，用原企业的国有存量净资产来支付改制成本，于是，大量资产在改制过程中被扣减。而现阶段面临改制的国企大部分处于负资产状态，且集中在财政乏力的中西部和东北地区，根本无法支付改革成本——“值钱的，就剩下那块地了”。 据宇德海介绍，在“8.31”政策大限之前，如果地方政府以土地溢价收入支付改革成本，改制还可以比较顺利地完成。毕竟，土地出让金等非税收收入一直是地方财政收入的重要来源。 但是，局势已经发生了巨大变化。 “专项基金”能否为国企改革买单？ 国资委认为改制成本应该国家支付，但无论设立国企改制专项基金还是建立国有资本预算，都需要部门配合；财政部说这不仅仅是钱的问题，历史成本都已沉淀在国有资本的价值当中了 目前除了长沙，已有包括东北地区在内的一部分地方政府成立了“国企改革专项基金”，但资金筹集问题确为当下所难。 “地方意识到，支付改革成本已经成为改制进程的障碍，但各地情况复杂，各有各的高招。有的地方有能力筹集庞大费用，包括‘用未来的钱支付现实的改革成本’；有的地方运作不了，改革就很难进行”。 国资委分配局有关人士介绍，国企三大负担——债务负担、人员负担、企业分离办社会职能负担，最大的包袱就是人员负担，但国家没有也很难有统一的政策。比如职工补偿问题，怎么补偿、补偿多少一直争议不下，造成改革成本支付的滞后和不平衡。 在东部浙江等经济发达地区，地方政府财政充裕，在职工和原企业脱离劳动关系时，将得到全员补偿；天津则没有职工补偿；东北地区支付改制成本的资金缺口估算达500亿元，地方财政无力承担，即使建立了国企改制专项基金，又谈何补偿？ “如果建立国有资本预算，就能把这些问题化解很大部分——即经营性资产带来的所有收入及支出，都要通过政府预算的方式来规范和监督”。 国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为，通过国有资本经营预算，能很好地实现对改制重组成本的统筹支付，也能防止国有股出售的收入被不当地用于国企再投资，甚至被国资委用于建立自己的“嫡系企业”。 在他看来，现在地方建立的国企改制专项基金有点像国有资本预算的雏形，但不够规范，资金来源也没有制度保证。 据《财经时报》了解，与地方在企业改制中尝试的各种资金安排相比，中央层面相对平静，无论国资委还是财政部，对于支付改制成本并无过多考虑，也没有设立国企改制专项基金。 国资委有关人士对此的说法是：改制成本国家应该支付，但各部门对改革的认识不统一，无论设立国企改制专项基金还是建立国有资本预算，都需要财政部等相关部门的配合。而财政部有关人士认为：“这不仅仅是钱的问题，历史成本都已沉淀在国有资本的价值当中。” 建立国有资本预算制度又涉及国有资产分红制度，涉及企业自身利益。现阶段，能够上缴利润的企业屈指可数，国企的税后利润都作为国家再投资留在企业作为发展基金，也没有制度让企业上缴。 张文魁认为，建立国有资本预算其实技术上很简单，但目前看还比较遥远。其中的关键问题是利益协调，比如国资与财政部门、国家和企业之间、中央企业和地方之间，或者说国有资本预算是否能建立中央对地方的转移支付制度。 财政部财科所文宗瑜博士同时认为，伴随国企改制的进程，必然会加大两种预算支出，即公共财政支出与社保基金支出。因此，国资管理体制改革不能脱离公共财政预算与社保基金预算而进行，必须要建立国有资本预算、公共财政预算、社保基金预算的统一预算体系，实行三种预算的统一与平衡。 长沙改制之惑：中央地方土地政策对接 按国土资源部规定，8月31日之后，经营性土地一律实行招标、拍卖、挂牌交易，很多国企并购项目涉及的土地很难改变用途；新公司如何在原有土地上生产经营？企业职工如何安置？债务如何处置 在地方国企改制过程中，关于“如何支付改制成本”这一课题，刚刚上任的长沙市国资委主任罗放良告诉《财经时报》，关键就是“盘活企业的土地资产”。 罗是原长沙市国有企业改革和发展领导小组办公室(简称“企改办”)副主任，亲自操刀长沙国企改革已有8年。在国资委内部课题——“中央监管企业重组托管研究”中，长沙承担了一项子课题，涉及主题是国企改制的方方面面。 截至2002年年初，长沙有国有企业280多户，其中困难企业200多户；国有工业企业91户，账面总资产仅100亿元，账面经营性净资产2.9亿元，资产负债率接近100%；职工9.3万人，离退休职工4万多人。 当年初，长沙市委、市政府提出“三年时间基本完成市属国有企业改革”的目标。到2003年底，共完成企业改制183户，支付改制成本27.5亿元；经济补偿金人均6万元左右，社保并轨改制人均仅8000元左右。这个补偿水平，略高于同等财力的省份。 通过整体策划，长沙市安置离退休职工3万多人，并没有增加政府当期的预算支出。 在罗放良看来，改制时要进行职工身份转换、剥离非经营资产、企业办社会职能、实现社保并轨等，需要支付巨额的改制成本，这是国企改革的第一难题。而盘活企业的土地、房屋资产，是筹措改制成本的主要来源，这一块占支付改制成本的70%左右。 政策冲突 今年7月8日，全国地方国土资源管理体制改革座谈会在长沙举行，同期宣布，国土资源部门的垂直管理试点正式从湖南开始启动。 但是，“8.31”土地政策大限随之而来，业界感到，在政策上，中央与地方难以衔接。 根据长沙市原定政策，对企业承债式兼并(或收购)、企业职工重组新公司的，可在行政划拨地转为出让地的同时改变土地用途。 按国土资源部规定，8月31日之后，经营性土地一律实行招标、拍卖、挂牌交易，很多国有企业并购项目所涉及的土地将无法改变用途。于是产生一个疑问：新公司的土地若被其他竞争者中标，公司如何在原有土地上生产经营？企业职工安置、债务处置等也出现悬案。 由此，国资委、国土资源部等要尽快协商配套政策，这对今后国企改革的顺利推进将很重要。 “改制后的新公司很可能没有立足之地。我认为，这样操作不现实，也不实事求是。”罗放良建议，企业并购或企业职工重组新公司，可直接协议出让土地并改变用途，或土地转让附加债权之后，再实行招标、拍卖、挂牌。 目前，长沙91户国有工业企业中，有60户完成改制，剩余的31户企业多为“空壳企业”，既无资源优势又无产业优势，绝大多数企业资不抵债。初步统计，这31户改制企业人员安置的成本加上各类费用提留，即使利用土地资产变现弥补后，资金缺口预计仍达20亿元以上。 “原土地资产价值仍然不足以支付改革成本的，我们在探讨别的办法。”罗放良透露，长沙已设立国企改制专项基金，市政府、国资委等正在探讨论证资金来源，包括发行企业债券；由国有资本营运机构向银行贷款支付特困企业改制成本，由财政分10年还本付息等。 央企之惑 在土地政策问题上，中央企业同样陷于困惑之中。 目前，央企在地方的子企业所用土地，都由地方无偿划拨使用，土地属地方政府所有。一旦改制，如生产主体由国企改变为民营企业，地方政府完全有理由“名正言顺”地把土地收回，或者企业要向政府支付大笔土地出让金。 国资委研究中心企业改革与发展研究部部长王志刚认为，中央企业要想靠土地解决改制成本，掣肘因素非常多。无论是中央企业在地方的子企业，还是地方企业改制，没有地方政府的支持，都很难顺利进行。 国资问题专家白津夫更认为，上述冲突说明，国有资产的不完全监管的缺陷和矛盾越来越凸显。 在他看来，土地资源属于资源性国有资产。国资委监管的主要是经营性国有资产，而行政事业性资产、金融性资产和资源性资产均未划入国资委监管范围。企业的资产形态包括实物、金融和资源等；在改革重组中，大量发生的是与金融类和资源类资产相关联的产权流转与重组，因此，实现国有企业的重组改制需要综合性政策 。 【版权声明】本文为（媒体名称）授权刊登之作品，其他网站不得转载本文全部或部分内容，除非经和讯网-《财经时报》授权许可。
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