| “学步”探索阶段：信息公开第一案的阳光效应 | ||||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年09月02日 15:22 南方周末 | ||||||||||
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□本报驻沪记者 沈 颖 □实习生 陈中小路 “不是产权人不能查阅”引诉讼 8月16日，上海市民董铭状告上海市徐汇区房地局信息不公开一案，在徐汇区法院大法庭公开审理。上海各区法院行政庭庭长、上海市信息委及市政府法制办官员、徐汇区人大
自5月1日《上海市政府信息公开规定》(2004年1月20日市政府令第19号发布，下称《规定》)正式施行以来，这是第一起公民以《规定》为法律依据提起诉讼的案件。 董铭的核心诉讼请求其实只有一条，即“判令被告向原告提供本市岳阳路200弄14号在1947年9月1日至1968年7月16日期间，原告之父董克昌购买产权及后被政府接管的相关档案资料信息”。 69岁的董铭老太说，其父1947年以240两黄金从法商中国建业地产公司购买了位于岳阳路的房产，并自1947年9月1日起至1968年7月16日期间，一家实际居住该房屋。“文革”期间，购买该房产的原始资料先后毁失；后董铭了解到，有关档案资料在徐汇区房屋土地管理局有保存。 5月10日，《规定》正式施行后第10天，她委托何国平与王世兵律师前往徐汇区房地局档案科申请查阅。意料之外，该局工作人员拒绝查阅。 5月20日，律师又送交了查阅的书面申请。15个工作日后，房地局档案中心作出书面回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董铭不是产权人，故不能提供查阅。” “就是因为我不知道我才要查，如果我自己有证据，我还要查什么。这是一个悖论。”何国平律师说。 董老太的说法是：之所以房地局不让她查，是因为牵涉到他们的利益，“这本来是民宅，现在却变了。”董铭还告诉记者，该房产建筑面积360平方米，晒台36平方米，花园50平方米，汽车停车间40平方米，按目前的行情计算，价值1000多万元。 激辩下的无意义审判？ 房地局的答复理由——房屋“由国家接管、董铭不是产权人”是引发诉讼的导火索。 在8月16日的庭审中，原告律师何国平指出，被告所列举的理由不属于《规定》第10条所列举的免予公开的范围。《规定》第10条明确列举了国家秘密、商业秘密、个人隐私等5种情形以及法律、法规规定免予公开的其他情形，才属于免予公开的政府信息。 被告律师称，不给予查阅的法律依据是1998年市政府发布的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》(下称《暂行规定》)，其中规定，“只有房屋所有权的权利人或其代理人才可查阅与房产有关的原始凭证”。 此时原告律师提高声音说：“我提请法庭注意，第10条第1款第6项表述的是‘法律、法规规定的’其他情形，这里没有提到‘规章’，而被告所说的《暂行规定》属于规章。被告所说的理由，不属于《规定》第10条所列举的免予公开的范围。” 何国平指出，与早先的《暂行规定》列举哪些人可以查阅相反，《规定》是以公开为原则，以不公开为例外。因此，法条中是以列举的形式来规定“免予公开的内容”，没有列举的，都应当公开。 徐汇区房地局局长朱志荣亲自到庭应诉，他话锋一转——“董铭要求查阅的内容涉及第三人利益。我们曾征询过该房产现在的产权人某公司是否愿意公开资料，他们3天内没有答复，也就是说不同意公开。” 他随即针锋相对地抛出《规定》的第14条(对涉及第三方信息的处理)：“要求提供的政府信息可能影响第三方权益的，除第三方已经书面向政府机关承诺同意公开的外，政府机关应当书面征询第三方的意见。第三方在要求的期限内未作答复的，视作不同意提供。” 原告律师何国平再一次提高声音辩驳：“请注意我们要查的是1947年到1968年期间的资料，那时候这个公司并不是什么产权人，这能算涉及第三人利益吗？” 就在这时，双方的举证上演了戏剧性的一幕。被告律师为了证明第三人存在，在法庭上公开了部分该房产的原始资料。 原告律师紧急质问，“刚才被告已经公开了一些原始材料，那为什么当初我们要你公开的时候你不公开？” 听到这个问题，被告律师也突然一愣。旁听席上一片哗然。 庭审快结束时，被告律师对《规定》的态度依然是暧昧的——此案仅在查阅的手续上按照《规定》办理、回复，但在实体问题上，即要求查阅的内容是否应当公开方面，仍旧要适用《暂行规定》。 经过近3小时的法庭审理，徐汇区法院宣布，将择日作出判决。 信息公开是个技术活？ 陌生的信息公开规定条文被第一个案件激活的时候，当庭旁听的公众、原被告的律师、甚至法官，似乎都有些不知所措。 整个庭审中，《规定》被适用时总是遭遇旧的法律法规的“突袭”，似乎还很难显示其本身独立的价值。 “这反映了信息公开第一案的特殊性。”朱芒说。 庭审结束后，一个自称“信息处研究法律法规的”人员，将本案定位于《规定》和房产查阅《暂行规定》发生冲突。 他对围着的几个政府官员解释说，同一位阶的法律发生冲突时，有两个原则：一是新法优于旧法，二是特别法优于普通法。就此案而言，《规定》属于一般规定，是在广泛意义上适用的普通法；而1998年出台的房产查阅《暂行规定》是在特别领域适用的，属于特别法。 “从新法优于旧法原则出发，应该适用《规定》；而从特别法优于普通法原则出发，选择正好相反。在这种情况下，《立法法》的规定是，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。本案中，市政府法制办当为裁决机构。” 朱芒作为研究信息公开制度的专家，曾受邀为《规定》的出台作过咨询。他认为，争议出在各方对信息公开的立法原理的特殊性有模糊认识。 “因信息公开提起的诉讼和传统的行政诉讼相比，思路是完全不同的。行政诉讼的产生，通常都涉及到‘我的权利’被损害。比如政府错罚了我500块钱，我不服，要打官司，如果我认了，别人急也没用。而信息公开是一种客观的制度，立法目的是公众的知情权。比如你想知道你家门前的路为什么修好了还不让走，政府是不是拖欠了工程队的款啊，不管你是谁，你都可以以信息公开的名义提起诉讼。” 国外信息公开的案例多为公众监督政府类型，信息公开制度发挥了反腐败的作用。关于政府交际费、误餐补贴使用的信息公开诉讼在日本近年表现最为激烈，就是一个证明。 朱芒继续解释，如果上海信息公开的第一案是公益性的，这个道理更容易明白，但因为本案涉及到了自家的房产问题，就让大家都糊涂了。 从这个意义上说，认定要求信息公开的人的身份，显然并不重要，关键是行政机关怎么根据《规定》来选择公开的恰当方式。“如果完全依据《规定》来审理，那么应以公开信息为大前提，再来讨论应公开的信息的范围。”朱芒说。 “如果你要查询的内容涉及到别人的隐私(即使是你父亲的)等免予公开的部分，如果免予公开的是99％，只有1％可以公开，那这个1％也要给你看，与对你是否有用无关。” 他还举例说，如果要求公开的文件有一捆，哪些部分公开哪些部分不公开其实就完全是个技术活，“就是在一份文件中，也可以把属于免予公开的范围涂黑，剩下的内容就可以公开。不能因为其中某一项涉及免予公开的内容，就把整个文件列入免予公开的范围。” 信息公开制度“学步” 我国有关信息公开的法规条文与国外立法类似，但是，它们出台的背景却大不相同。 国外立法多为议会立法，往往在立法阶段较量得很激烈。“这样倒好，把许多法规出台后可能碰到的问题都提前‘吵’出来了。之所以要较量，是因为会牵扯到不同的部门利益。”朱芒说。 我国的信息公开立法是依靠行政部门的前瞻意识，是自上而下的立法过程，往往在立法过程中比较顺利，“比如上海，一年左右的时间，《规定》就出台了。按照能量守衡的原则，立法中没有考虑到的细节在实践过程中还是迟早要冒出来。” 有专家就《规定》施行一段时间以来的现状总结认为，尽管作出了“以公开为原则，不公开为例外”的突破性陈述，但就哪些是例外还需进一步细化，“国外的一些法律细致到连篇累牍的地步”。 上海市信息化委员会社会信息化处负责人认为，信息公开是政府透明化的第一步，是建立服务型政府、责任型政府、法治型政府的突破口，这是信息公开的积极意义。而公众的公开请求和诉讼争议，是推动信息公开的外部路径。“如果单靠政府发布而公众没有兴趣参与，不仅信息公开的成本大，可持续性也很低。”他认为，与广州的信息公开规定实施一年多后还没有一例诉讼相比，上海的规定一新鲜出炉就被活学活用打起了官司，当然是件好事。 信息公开正处于探索阶段，无论是公众还是政府，对于信息公开的法律本义，都很难完全理解。“一方面可能是公众提出的要求不合适，另一方面可能是政府对公众的要求拒绝得不合适，双方存在认识上的分歧。” 据上海市信息委社会信息化处确认，目前一个模仿国外模式的专家委员会正在筹备中，这个专家委员会将接受来自公众、政府甚至法官对信息公开“疑难杂症”的咨询。 有专家认为，专家委员会的存在是行政复议和行政诉讼的一个有效补充，但必须确保其中立地位和咨询意见的公开性，“不能成为政府不公开信息的挡箭牌”。
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