| 热点时评：央行不应该充当最后买单人角色 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年08月29日 09:13 经济观察报 | |||||||||
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本报记者 李利明 北京报道 日前，央行决定通过提供再贷款的形式对德隆进行救助。这是央行再贷款对象出现重大变化的一个标志性事件。为化解日益显现的金融风险，防止出现系统性金融危机，自亚洲金融风暴以来，央行曾多次对问题机构履行最后贷款人职能。过去几年，随着证券公司亏损黑洞的频频暴露，央行提供再贷款的范围已经扩展到证券公司；如今，央行再贷款又再次
最后贷款人不是最后买单人 经济观察报：继今年年初出手救助南方证券后，最近央行再次为德隆提供一笔数额巨大的再贷款，以拯救深陷危机的民营企业德隆集团。您对此是什么看法？ 王自力：应该肯定，最后贷款人政策对缓解我国金融机构的支付危机、消除存款人及其他债权人的恐慌心理以及稳定金融、稳定社会的确起到了极为重要的作用。因此，我想是次出手拯救德隆恐怕也应不属例外。 经济观察报：那么是否可以这样理解，如果一个影响面大的机构出了问题，中央银行从维护社会稳定和保护存款人利益的角度，就必须履行最后贷款人职能，为其买单﹖也就是所谓的“大而不倒”﹖ 王自力：不能这么看。严格地讲，最后贷款人职能是一国货币管理当局为化解银行风险，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排。它是中央银行用于处理金融不稳定的最传统的工具，包括通过公开市场操作对整个金融体系提供流动性和通过对个别金融机构再贷款提供流动性。 履行该职能时，中央银行通常遵循的原则，一是仅向陷入暂时性流动危机但仍资可抵债的银行提供援助；二是虽然紧急援助资金的数量不受限制，但要执行惩罚性高利率；三是必须在提供良好抵押品或者可信赖担保的情况下，方考虑向申请人安排流动贷款。这里特别需要注意这几个关键词：暂时性流动危机、资可抵债、惩罚性高利率、良好抵押品或可信赖担保。 经济观察报：看来，央行并非不加区别地对所有陷入困境的机构提供紧急救助，而是有严格前提和约束条件的。 王自力：对。中央银行提供紧急救助的资金是有成本的，它不像一些人所理解的，是简单地开动印钞机的问题。如果所提供的救助资金不能收回，而异化为问题金融机构的买单费，那么，就等于央行凭空发行了一笔基础货币，从而使得以货币表现的整个社会财富作了相应摊薄。因此，从这个意义上说，央行本身没有资金，央行所提供的救助资金实际上是社会的公共资金。央行作为公共资金的使用者必须对全国人民负责，必须考虑公共资金的使用效率，而决不允许不加区别地对所有陷入流动性困境的机构提供紧急救助。 换句话说，只有当中央银行认为如果不给某银行立即获得紧急救助的机会，可能引发系统性危机，从而破坏金融体系的稳定，并且认定该银行仍有债务清偿能力，目前由于各种原因出现的流动性困难，确属暂时，通过自我纠正或重组等一系列措施，该机构将可能重新步入良性发展的轨道。这时，央行才可能谨慎地向其提供紧急流动性救助。 总之，中央银行并非万能的财主，决不能把央行这个最后贷款人曲解为最后买单人。 对问题机构救助过度的负效应 经济观察报：我们在采访中了解到，现在一些问题金融机构负责人抱有侥幸心理，以为不管资产有多烂，只要规模做大，而且规模越大，央行就越不会不管，因为政府总得考虑金融稳定乃至社会稳定吧？ 王自力：这就是央行最后贷款人职能的逆效应，特别是对问题机构救助过度的负效应。 作为银行安全网两大基石(最后贷款人和存款保险制度)之一，央行最后贷款人政策对于增强公众信心，保持银行体系稳定具有十分重要的作用，但这种制度安排的确又有损市场公平竞争，弱化了市场约束，也淡化了问题机构的退出压力，具有明显的负面影响。正因为此，对央行是否扮演最后贷款人角色，世界上几乎所有国家都未通过法律强行规定，而是由央行根据实际情况相机抉择。在决定是否行使最后贷款人职能时，央行要评判系统性风险的可能性到底有多大。如果央行面临系统性危机，且公众信心的丧失会引致正常银行的倒闭，那么它一般会提供紧急贷款援助；相反，如果央行认为危机是孤立的或者是可控制的，那么它就倾向于不行使最后贷款人职能。 经济观察报：那么，如果最后贷款人政策行使不当或者对问题机构救助过度，可能会带来哪些负面影响？ 王自力：首先，无论是何原因引起的支付危机，甚至经营失败都由央行“鼎力相助”。那么，无异于给予金融机构管理层冒险激励，使之更加肆无忌惮地进行高风险活动，从而大大增加了银行失败的机会；对中小金融机构的经营决策拥有很大影响力的地方政府也会产生类似心理，并且希望得到更多隐性的援助补贴。 其次，将挽救问题金融机构的期望最终落到中央银行身上，事实上扭曲了金融机构的有限责任性质 金融机构债权人因存在政府最终会出面援助的预期而降低对金融机构行为的监督和选择。 再次，如果不恰当或过渡使用最后贷款人政策，往往会形成一种惯势，即银行机构知道在自己出现流动性危机后会得到最后贷款人支持，因而会放松风险管理，忽视稳健经营的重要性。这样一来，作为银行安全网重要组成部分的最后贷款人政策反而会使银行变得更不安全。 此外，由于我国目前尚未建立存款保险制度，很容易导致社会各方包括央行自身在行使最后贷款人职能时往往发生角色错位，充当事实上的存款保险人。我们时有看到，大凡非法集资或者持牌金融机构付不出款，人们纷纷涌往当地人民银行的原因，根子即在于此。 加快最后贷款人救助的制度建设 经济观察报：我的理解是，由于这些负效应，各国央行在行使最后贷款人职能时，都有严格的前提和约束条件。现在的问题是，我国在这方面的制度建设情况如何？ 王自力：实话实说，我国对最后贷款人救助的制度建设还有待完善。目前的制度还仅仅体现在央行与财政部发布的《地方政府向中央专项借款管理规定》和人民银行有关紧急贷款的管理规定。 从既有的实践看，正如有学者分析的，紧急贷款大多数是在金融机构停业整顿后为确保社会稳定代金融机构兑付存款而发放的，本质上是隐性的全额存款保险制度。而地方政府的专项借款着眼点也仅是限于强调中央和地方责任划分与利益协调和个案处理的工作程序。这在一定程度上体现了“积极有益的模糊性”的原则，但对于央行实施“最后贷款人”职能的前提条件没有明确规定，也有悖于“紧急流动性救助应限于暂时流动性问题的机构而非资不抵债的机构”的原则。 经济观察报：为防止金融机构的道德风险，防止一些地区借社会稳定之名合谋索取中央银行资金，显然，我们应该怎样尽快改变目前的最后贷款人政策模式？ 王自力：我们应该在现有体制允许的范围内大胆借鉴国际先进经验。这些经验具体包括以下五条： 第一，在央行提供救助时必须考虑巨额拯救成本对财政造成的沉重压力，防止救助过度。同时，还应注意防范救助行动可能对货币稳定目标带来的消极影响。 第二，央行应建立科学的监测、监控指标体系，并借助计量经济模型，客观、审慎地评价银行的资产质量、流动性、偿债能力，尽可能区分流动性困难银行与资不抵债银行，避免成为助长市场高风险行为的“动力”。 第三，紧急救助条件应有严格标准，并向公众清楚昭示。在提供贷款之初，央行应制定操作性强的退出计划。此外，在提供紧急救助时应有相对完善的配套措施以惩罚银行不谨慎行为的决策者和(或)受益各方，以有效遏制银行经营决策层中的盲目乐观或过度投机倾向。 第四，央行实施紧急救助时，必须保持某种“积极有益的模糊性”，或“事前模糊性”策略，即事先对其是否提供、何时提供，以及如何提供流动性救助等实质内容事先是不确定的，以避免问题金融机构产生对紧急救助的盲目依赖，并减少公共资金的浪费。 第五，在实施紧急救助时，为避免引起市场不良反应，影响借款银行的正常运转和声誉，央行应该保持“事中”的秘密性。但央行必须有“事后”信息披露制度作配套，以增加政策透明度，消除公众对这种有“暗箱操作”特点政策的不信任。 另外，银行业之间的密切关联性，使稳健银行很难完全摆脱问题机构支付危机所产生的负面影响。因此，央行有必要在此方面积极发挥危机解决的组织和协调作用，通过设计相关政策，鼓励稳健银行介入问题机构的紧急救助行动。 |
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