法制统一政府--解读《行政许可法》对民企影响

　　○ 文/本刊记者 江耀进

　　如久旱逢甘雨，今年7月1日《行政许可法》正式出台，很显然，这部法对广大民营企业来说是一个利好消息。但如何落实《行政许可法》，并在执法监督中真正保护广大民营企业的利益？为此，《中国工商》特意采访了北京市工商联常务副会长、北京仲裁委员会副主任吴杰，就《行政许可法》对民营企业发展有何影响、有何作用进行了进一步深入探讨。

　　《中国工商》：《行政许可法》今年7月1日正式颁布生效，据我们了解，这部法在广大民营企业中引起了热烈的反响。您认这部法最显著的特征有哪些？

　　吴 杰：《行政许可法》的出台，使政府从过去的“全能政府”向“有限政府”转化，促进了行业组织和中介机构的发展和作用的发挥。

　　我认为，《行政许可法》通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制 ；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。《行政许可法》第一任务即是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围，凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，不得设定行政许可。这就有助于在加强行业管理中把政府行为和市场行为区分开来，把属于市场的交由行业协会管理。通过行业自律，由商会替市场严把质量关，政府只做市场的裁判。

　　《中国工商》：正如您所说，我们的政府过去是“全能政府”，什么事都可以管，现在尽管出台了《行政许可法》，但并不意味着政府立刻就能够进行角色转换，成为“有限政府”；甚至我们认为这里面仍有大量具体工作需要去做。您认为政府从现在开始应该从哪些方面入手转变职能？

　　吴 杰：要从信息公开、透明入手。

　　信息公开和透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制：首先，法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开，不允许暗箱操作 ；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效。此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相关人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的结果应当公开，接受社会公众的普遍监督。过去，我国在行政许可领域，特别是在批土地、批项目及市场准入方面，由于缺乏这样一套机制，影响了非公有经济的发展，也导致发生了许多权钱交易的大案。

　　例如，有个经营钢材的企业在北京玉泉营与当地签了10年的合同。经营了不到4年，因为绿化，他的经营场地就没了，投入的1000多万元也没有了。找谁去说？过去由于城市的规划不能公开咨询，而且规划的变动太大，有一家企业购买某一块地时，地面建筑中并没有文物，买地后要搞开发时，新公布了地面建筑中有一批文物，给企业造成了巨大损失。

　　又如，由于“不透明”，政府有关部门执行政策的弹性太大，如罚款通常是1到5倍，罚多罚少，看着办。这样的规定，容易造成政府工作人员的腐败。因此，《行政许可法》的出台，可以推动“透明政府”的建设，能有效遏制腐败，更好地维护非公有制经济的利益。

　　更重要的是，通过行政许可法的实施，今后信息公开制度将逐步健全。通过政府的公开网站，通过政府发言人制度，每个部门和地方政府可以设立信息公开的机构，非公有制企业在需要的时候，可以通过有关机构查找他们需要的资料。这就优化了市场环境，有利于非公有制经济公开、公正、公平地参与市场竞争。

　　《中国工商》：您认为，民营企业在发展中遇到的最头疼的事情是什么？

　　吴 杰：民营企业在发展中遇到的一个令人头痛的问题就是信用问题。

　　建设社会信用，要建设诚信政府。建设诚信的政府与社会，个人信用是前提，企业信用是中心，政府信用是重点，这一切信用的确立都需要法律制度的支撑。行政许可法的实施，就此提供了法律和制度上的保证。按照这一原则，行政机关必须做到：一是所发布的信息必须真实可靠，政策要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给老百姓明确的预期；二是所作的决定、政策不能朝令夕改，出尔反尔；三是因客观原因，为了维护公共利益，政策、决定确需改变的，由此给老百姓造成财产损失，行政机关要依法予以补偿。

　　例如，一个行政机关拍卖一块土地的使用权，后来因为公共利益，政府要将土地收回，根据《行政许可法》规定，作为被许可人的购买方应当获得补偿；土地使用金要补，土地上已经投入的资金也要补。这样的规定就很好地保护了投资者的利益。

　　《中国工商》：除了政府信用问题，很多民营企业家反映，在实际经营活动以及审批中，国有企业有上级主管部门帮助和支持，省去了很多的麻烦，而民营企业就像没娘的孩子受到不公正的待遇，常常无处诉苦。您认为《行政许可法》出台后，这样的不正常现象会大大改观吗？

　　吴 杰：必须看到，这样不正常的现象在《行政许可法》后会大大改观。你提到的这个问题确实是民营企业家常常遇到的问题。

　　传统的行政理念是“以政府为中心”，它简单地将管理方与被管理方对立起来，事前是“管”，事后是“罚”，以为双方只是管制与服从的关系。由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，不是尽量对人提供方便、快捷的服务，而是设置种种繁琐的程序、手续，给人的感觉是处处事事上是卡你、难为你，给你提供了方便，便是“法外施恩”。目前办理一个许可，有的要乡镇、县、省、中央等三级到四级审批，致使老百姓或企业为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至几年的时间。

　　实施《行政许可法》后，将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应的规则和制度，以消除行政机关推诿、拖拉、办事效率低下的弊端。它要求政府不仅是管理的政府，更应该是服务的政府、便民的政府。

　　《中国工商》：在现实中，我们常常可以看到，一些中央政府部门和地方政府为了本部门、本地区争权谋利，出台一些文件规定，乱收费，民营企业深受其苦，深受其害……

　　吴 杰：确实如此。

　　《行政许可法》出台，将通过建设“法制统一政府”，消除行业和地区封锁，促进民营经济的商品和服务的流通。

　　这一次，《行政许可法》用设立地方性法规的方式明确禁止这种地方保护主义的做法。《行政许可法》取消了中央政府部门的行政许可设定权，同时对地方政府的许可设定权亦加以严格的限制，省、自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。这就有效地消除了行业、部门和地区的封锁，促进了商品和服务的流通，为非公有制经济的进一步发展创造了条件。