中国赤贫人口首次不降反升 专家称政府应当反思

　　记者/虞立琪 实习记者/王明明

　　中国赤贫人口数量的首次反弹，提醒政府应反思既往的扶贫方式

　　改革开放20多年以来，中国赤贫人口数量首次出现反弹。7月16日，国务院扶贫开发领导小组副组长、扶贫办主任刘坚介绍说，中国去年未解决温饱(人均年收入637元以下)的 贫困人口不但没有减少，反而增加了80万人。

　　实际上，在两个月前上海召开的全球扶贫大会上，中国扶贫工作还被称为“世界奇迹”。世界银行不吝盛赞中国：“世界上没有任何国家能够像中国一样在扶贫工作中取得如此巨大的成功，在过去的20多年里，贫困率由63.8%降到16.6%，这一成就在人类历史上是史无前例的。”正是因为如此，全球扶贫大会才会选择在具有示范性的中国召开。

　　在我国2003年GDP首次超过11万亿人民币的情况下，80万新增贫困人口这一事实显然令人吃惊。这一结果是国家统计局于今年2月统一发布的，但直至半年后刘坚在座谈会上提出方引起社会关注。记者从有关人士处获悉，此次统计局农调队对贫困人口的统计所采用的样本是从2000年延续而来，了解统计局农调队工作的社会科学院农村发展研究所研究员吴国宝说，这说明此次结果不会是因为统计方法差异所导致。

　　对于此中原因，国家统计局农村社会经济调查总队队长鲜祖德解释说，主要是由于去年自然灾害引发的返贫。刘坚亦持同样观点，他指出，2003年，全国多数省份的贫困人口均有减少，但一些省份却有所增加。比如河南、安徽、陕西、黑龙江四省因自然灾害而返贫的人口数量就超过了200万人，同时加上去年非典的影响，新增80万贫困人口因此得出。

　　然而，专家的说法与此并不一致。“自然灾害这一因素能够部分解释贫困人口的新增情况，但绝对不是问题的全部。”吴国宝说。

　　从事扶贫研究工作近20年的吴国宝，将民政部公开公布的中国1994至2003年10年间中国自然灾害的数据资料进行了统计对比，发现从各项指标来看，“2003年的自然灾害是比较严重，但它绝对不是最严重的，从成灾面积和受灾人口来看, 至少2000年就比它严重”。吴国宝指出，2000年因为自然灾害冲抵掉了400万脱贫人口，也就是说，如果那年要是没有自然灾害的话，贫困人口可以多减少400多万。“这说明过去自然灾害一直影响着贫困人口减缓的趋势。”吴说。

　　“但是由于自然灾害突然使得贫困人口减缓逆转，原因在于贫困人口结构发生根本性变化时，它的影响表现出方向性的变化。”吴指出。

　　吴国宝解释说，在原来贫困人口规模很大的时候，贫困人口当中有90%以上是可以扶持的，但随着扶贫力度的加大以及时间的推延，可扶持的人越来越少，剩下的主要是“五保户”，丧失劳动能力的残疾人、慢性病患者等，以及居住地自然条件和外部环境不适宜人类居住的人群，这部分人无论是提供贷款，还是技术支持都没有用处。“贫困人口的结构已经改变，剩下来都是硬骨头了。”吴国宝说。

　　同时，中国所采用的扶贫方式比较单一，“扶贫只是在原有基础上简单的规模扩大。”吴国宝说，这使得边际效益递减不可避免地发生了。他介绍，在“九五”期间的话，大概脱贫一个人中央投入的扶贫资金——包括财政扶贫资金和信贷扶贫资金，两项加起来要2800多元；到2002年的时候，脱贫一个人相应的资金已高达15000多元。

　　目前中国主要采取开发式扶贫方式。即通过一定的项目，帮助贫困人群利用当地资源自我发展。包含从生产加工项目投资，改善生产和生活条件，到改善生态环境，修建基础设施，发展教育和卫生事业，直至救济和建立社会安全网等极为广泛的内容。这一被称为“造血”的方法成效显而易见，在过去20年间帮助中国扶贫工作成为“世界奇迹”。该模式被写入中国第一个扶贫纲领性文件《国家八七扶贫攻坚计划》，同时，在中国《2001年—2010年扶贫纲要》中，开发式扶贫也被列为基本方针，其目标是在10年内基本解决农民的温饱问题。

　　但面对扶贫攻坚战的到来，吴国宝认为，继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本高，而且“因为问题本身已经改变了，以致这样的方法很难根本解决问题。”吴国宝说。

　　吴所提倡的是针对剩余的不易从开发性扶贫中受益的贫困人口，采用目前使用得相对较少的“救助式扶贫”方式，这一被比喻为“输血”是直接把资金给贫困人口进行救助。

　　但随之而来的另一个问题是，开发式扶贫由国家扶贫办主导，而救助式扶贫由民政部农村低保司分管。“两种扶贫模式由两个部门分管和实施，部门利益的协调就会影响工作效率。”吴国宝说。

　　除了扶贫方式问题外，另一方面，扶贫效率和资金的利用率也严重影响其结果。扶贫款的腐败现象和监管问题一直是老生常谈，在今年6月因严格被称为“风暴式”的审计报告中，扶贫资金的挤占挪用也成为中国审计署审计长李金华注意的重点。据国家审计署官方网站消息指出，李金华称，审计署审计21个省(区、市)592个国家扶贫开发工作重点县的扶贫资金，发现财政扶贫资金被挤占挪用问题比较突出。其中用于平衡预算等4.28亿元，用于买车和弥补行政经费等1.5亿元；其他问题包括扶贫贴息贷款投向不合理，主要投向了交通、工业、电力、通讯等基础性和竞争性行业，而用于扶持农户的小额贷款却逐年萎缩，不利于发挥扶贫资金的作用等。实际上，国家审计署曾多次对扶贫资金进行重点审计。更早前的一项审计报告称，1997年到1999年上半年，中央地方共向国家贫困县投入的488亿扶贫资金中，有43.43亿元被挤占挪用等。

　　而扶贫模式之争很可能掩盖一个更为重要的问题：扶贫模式可以解释近年来中国贫困人口减少缓慢的原因，但是新增加的贫困人口从何而来？问题的关键是低收入人口，“即使去年真的由于自然灾害使得2820万的贫困人口没有一个脱贫的，那么新增的80万也是从低收入里面转移过来的。”吴国宝一语道破。可以看到，目前仅仅在贫困线上的数量巨大的低收入人口抗风险能力弱，只要宏观经济环境、市场和自然灾害稍微发生变化，极易返贫。

　　中国农科院贫困与发展研究室主任汪三贵博士也担忧地告诉《商务周刊》，“如果不及时改变扶贫策略，今后几年还会出现返贫的可能，尤其是中国加入WTO之后，对东北地区以及以种植业和养殖业为主的农户影响很大，这将加剧我国贫困人口规模。”

　　实际上，很多业内人士都意识到了低收入人口返贫的风险，但吴国宝介绍说，由于目前对低收入人口的统计并不包括在扶贫部门的成果考核中，所以扶贫部门把更多精力和能够控制的资源优先安排在贫困人口中。而人力和财力上的差距使得扶贫部门无法顾及高达近6000万的低收入人口。

　　“最重要的是，国家应该对扶贫进行统一考虑，确立相应制度，比如低收入人口可以持续得到扶贫资金的制度等，”吴国宝提出，“过去我们的扶贫是政策扶贫，是建立在政策基础上的临时安排，但是一个国家，尤其是像中国这样的大国扶贫纲领应该建立在一种稳定的、可持续的、可监测的制度安排的基础上。”实际上，单纯的政府行为会在执行过程中表现出其优先性，而制度安排才能具备“自动解决、调适”的功能。

　　除了对扶贫问题本身的制度安排上的统一考虑，在国家经济运行中的宏观面上的统一考虑也是扶贫专家们所呼吁的。在5月召开的全球扶贫大会上，世界银行行长沃尔芬森在评价中国扶贫贡献时强调，中国扶贫一个重要成就，就是中国把扶贫纳入到整个社会发展经济这个长远中来规划。“但恰好在这个问题上中国出了很明显的问题，”吴国宝说，“只能说与其他国家相比中国还算是很好的。”

　　吴的看法是，如果更好的统筹，而不是仅仅把扶贫问题当成扶贫办的问题，那么国家在各项宏观经济政策出台之时，应该优先考虑这项政策对穷人会产生哪些影响，应该采取怎么样的补救措施来减少对穷人的负面影响。

　　“目前的财政政策、税收政策都对穷人不利，”汪三贵指出。这位学者认为，目前中国越是富裕的地方得到中央的税收返还也越多，越贫困地区则越少，比如教育，越是发达的地区学生越是不需要交纳教育经费，而贫穷地区的学生不仅要支付学费，还要集资修建学校。所以，贫困地区的地方政府没有足够的财力来提供最基本公共服务时只能选择减少公共服务，使得这一部分穷人更难以走出贫困。而在税收政策上，“累退税率的税收政策以及农村按土地来交税的政策同样对穷人和拥有土地的农民不利。”汪三贵说。

　　“像这样的政策不利于减少贫困，反而在加剧贫困，贫富差距的扩大化已经很明显了，”汪强调，“政策出台要考虑到那些贫困人口。”

　　而与上述问题相比，下面的问题似乎就显得微不足道了，汪三贵告诉《商务周刊》，“其实中国目前真正的贫困不止目前所公布的近2900万。”因为在统计的抽样里面，基层统计部门“都尽量不抽不会记账的人，” 汪三贵指出，而这部分人群恰恰就由文化程度低以及残疾、弱智等需要救济的农户构成。“如果据此计算，”——汪三贵同样习惯性地把用“硬骨头”来形容困难程度——“硬骨头的数量还不止于此。”汪说。