互联网孕育政府治道变革

　　文/毛寿龙

　　浙江天台县委县政府开通天台效能网的做法，有很多新意，其中主要有两个亮点：

　　一个亮点是利用互联网技术，及时表达民意，给公民履行参政议政的权利提供了机 会。另一个亮点是把效能网与政府机关绩效评估联系在一起。这就给公民提供了评估政府绩效的权利。

　　事实上，效能网的意义还不在此，关键在于它对中国政府的治道变革有着重要的意义：

　　首先，效能网建设有助于厘清政府职能，促进政府职能转变，打造有限且有效的政府。第二，效能网建设有助于建设回应性政府，打造服务政府。第三，效能网建设有助于打造责任政府。

　　最后，也是最重要的是，效能网为政府有效运作提供了一个公共平台，在这个平台上，政府和公民一改过去政府总是占据强势地位的格局，可以平等交换信息，平等介入讨论，以平等的地位监督政府有效运作。

　　不过，效能网的运作也并非没有局限，这主要有如下几个方面：

　　代表性的问题

　　能够介入效能网的主要是网民，而不是公民，尽管这些网民也是公民，但并不代表全体公民。天台人口55.4万，根据当前网络发展的情况，中国家庭电脑使用的普及率，估计不会都是网民，只有其中很少一部分是网民，即使是这些网民，也不可能都关心公共问题。这就使得效能网很可能只代表一部分网民的偏好和利益。

　　由于网民的收入一般相对较高，一般都居住在城镇，一般都会是白领阶层，政府以这些人的意见和利益为基础施政，很可能会忽略低收入者、非城镇居民的意见和利益，县政府很可能只是城关镇的政府，而不是整个县的政府。这就需要我们正确对待网民的需求，也要正确对待网外的公民需求，在网络之外，进一步开拓民意沟通的渠道。

　　程序性问题

　　民意有很多，能够介入效能网的只是一部分民意，或者说民意的一种表达形式。网络表达民意，其特点是直接，快速，方便，而且可以与县级领导直接对话，只要县长书记愿意，就可以与网民的民意亲密接触。这样可以让政府亲近民意，但也可能让政府为民意所“俘获”。

　　一般来说，每个公民的意见和利益有类似的地方，但也有很多分歧的地方，其中有些是私人问题和私人利益，需要个人努力解决，有些是本地的公共利益，在当地社区就可以得到解决，只有一部分需要在整个县的范围内得到解决。要把公民个人的意见和利益，转化为整个县的公共意见和公共利益，需要有一个特定的程序。在现代社会里，就是民主的程序。民主表现方式很多，包括民主制行政，也就是说公民参与具体的行政管理和公共服务过程，参与行政机关的听证会等等。效能网只是其中的一部分。

　　除此之外，还有民主选举和监督政府官员，更为重要的是通过代议制的运作，收集、整理和整合民意，并代表公民通过民主程序监督政府领导人。网络表达的民意，虽然可以直接通天，却缺乏程序性的整理、碰撞、整合，带有很大的随意性和流动性。在网络运作开始时还可以应付得来，在一段时间之后，很可能因为民意爆炸而使得行政机关疲于奔命，最后导致网络运作名存实亡。

　　所以要重视民意，网络是一种补充，但关键还是要建设沟通民意的制度化、程序化的通道。

　　公平性问题

　　天台县一共有79个参加效能网的单位，但这些单位本身是有很大区别的，因为其法定职能的原因，只有一部分单位与网民可能频繁接触，相当一部分网民根本就不知道，或者根本不知道如何去对其进行效能监督。其结果，很可能是与网民越是密切接触，越受到监督，“出问题”的可能性越大，绩效也就越差；如果与网民接触不密切，受到的监督也越少，就不容易“出问题”，绩效看起来似乎也越好。这显然不是有效的绩效评估。

　　另外，把乡镇政府、街道和县机关单位相提并论，虽然在行政管理上有方便之处，却把行政机关和区域性的政府混为一谈了。把检察院、人民法院和人大办、政府各个机关相提并论，即使在当前是方便集中管理，却不利于司法独立运作，也不利于民主政治建设，因为检察官和法官都向法律负责，并不向民意负责，也不根据民意来办案和审判，而人大的核心并不是办公厅，而是代表。由于这些缺陷，效能网看起来是通过绩效评估排队来激励各个机关，但实际上这种排队的结果并不好，在结果上不公平，在制度上不利于基本的制度建设，而且还有违宪之嫌。

　　正确的做法应该是，把一线服务职能与二线服务职能的机构分开，把区域性政府与行政机关分开，把独立运作的检察院、法院和人大分开，把党的机关和政府机关分开，把政府序列机关和非政府序列机关分开，分别考核。 (详细情况，请见《经济》杂志8月号)

　　(作者为中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长、制度分析与公共政策研究中心主任)

　　《经济》系列报道：

　　“创意书记”周学锋

　　一位县委书记互联网民意大胆惊人试验