国库资金管理改革动力不足 库银急增逼近4000亿

　　国库现金数额较大有其特殊原因，主要是一些财政预算支出延缓，一段时间国债发行收入只进不出；有关各方对在什么情况下开展国库现金管理工作意见不一，专家指出，国库现金管理首先是在国库资金不足的情况下如何筹钱的问题，即国库资金出现缺口是开展这项工作的前提

　　本报记者 王长勇

　　为落实中央出口退税机制改革的决定，兑现对企业“旧账要还”的承诺，中央政府今年5月一举“暂时借用”了国库近2000亿元现金，用于清退欠企业退税。

　　面对如此数字，或许有人会问：目前国库中到底有多少现金？一下子支出这么多，会不会影响正常的预算？

　　对于目前国库资金的数额，财政部人士表示“额度比较大”，对外界估计4000亿元的数字，他表示“可能差不多”。目前国库现金数额较大有其特殊原因，主要是一些财政预算支出延缓，一段时间国债发行收入只进不出等。

　　“此次政府清还企业旧账，不会对2004年的财政预算构成丝毫影响。”他说。

　　另据记者了解，作为财政资金短缺时的一种应对方案，“有关国库现金管理与债务管理的改进工作目前正在进行，但进展没有预期的那么快”。

　　财政部专家接受《财经时报》采访时表示，国库现金管理工作涉及到许多方面，各项改革需要同步进行。而且，对于在什么情况下应该进行国库现金管理，现在还有些不同意见。

　　现金管理：财政缺钱时的行为

　　2003年年底，财政部副部长楼继伟曾公开表示：未来两年内，中国将推出新的国库现金管理方式。

　　在今年的财政部国库司的工作要点中，财政部对研究探索国库现金管理问题提出了明确要求：一是研究国库现金制度框架体系和总体运行模式，跟踪调研国库存款计息问题，开展国际合作；二是完成《中国国库现金管理发展战略及实施方案》，并完善相应的操作规程；三是积极创造条件，争取尝试性开展国库现金管理工作；四是继续完善中央财政国库资金基础数据库，提高中央财政国库现金流预测水平，并与中央银行配合开展国库现金管理工作。

　　财政部专家介绍，国库现金管理并没有特别深奥的理论，但需要具备一些现实的条件。对于在什么情况下需要开展国库现金管理工作，现在还有一些不同意见。

　　“国库现金管理，首先应该是在国库资金不足的情况下如何筹钱的问题。”这位专家表达了自己的观点，即国库资金出现缺口，是开展这项工作的前提。但目前国库资金支出并未出现缺口，这或许也是国库现金管理改进工作推进缓慢的原因。

　　他说：“认为国库资金多了才开展国库现金管理，这样的理解可能有些偏差。”

　　在发达市场经济国家，国库现金管理是国家财政部通过定期发行短期债券和每天运作国库现金等方式，实现“熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标”。

　　因此，开展这项工作的起因是国库现金流量波动，首要目标是“熨平这种波动”。“财政部不会因国库资金多了就进入市场运作，如购买国债等。”他说。

　　国库现金7年不下千亿

　　财政部科研所金融教研室马洪范的研究表明，1997年至今，国库存款余额呈不断增长态势，波动性比较大，波动区间大致在1000亿～3600亿元之间，国库存款目前占国库资金的99%以上，基本能代表国库资金的波动规律。

　　关于月度波动规律，自2000年以来，大致情况是1～5月国库存款快速上升，5～9月相对稳定或缓慢上升，9～11月又进入快速上升期，11～12月国库存款则大幅回落。

　　对此，财政部专家说，中国预算收支确实存在月度变化规律，但这种波动并没有造成预算支出出现缺口。“近几年，在国库资金最少的时候，也能保证预算支出的需要”。

　　“过去国库紧张的时候，只有几十个亿，随时都有可能出现支付困难，晚上都睡不着觉。”一位前财政部国库司官员说，随着中央财政收入稳定增加，特别是进行国库集中收付制度改革，这种情况已多年没有再出现了。“现在国库资金总能保持在千亿元以上”。

　　在开展国库现金管理比较成熟的美国，财政部在央行账户的日中现金余额目前基本保持在50亿美元左右，其余大量现金则存入几家大型商业银行的“税收与贷款账户”，赚取利息收入。

　　英国财政部只在英格兰银行开设存款账户，目前每日终结时的现金余额——通常简称为“日终余额”——保持在2亿英镑左右。根据每天的国库收支预测，若央行账户日终余额可能低于2亿英镑时，英国债务管理局在发行短期债券之外，会卖出或回购所持有的金融资产，筹集国库所需现金。

　　国债结构失衡

　　与美国相比，中国国库资金来源中的债务收入部分中，中长期国债占的比重过高，而发行短期债券是国库现金管理重要而且灵活的手段。

　　2004年，中国中央财政预算总收入13819亿元，国债发行总规模为7022亿元，占50.8%，其中中长期国债占绝大多数。

　　财政部这位专家说，目前，当国库现金较多时，大量现金会沉淀在中央银行国库账户上，造成资金闲置浪费；当国库入不敷出时，往往是靠发行中长期债券予以补足，筹资成本较高，而且灵活性差。“要尽量少发中长期国债，应定期、均衡、滚动发行短期债券。”

　　此前，财政部副部长楼继伟表示，财政部将调整国债发行的期限结构，减少长期国债的发行数量，适当增加短期国债的发行。

　　但是，减少长期国债的发行涉及财政职能的转换，并和建立公共财政制度密切相关，因为长期国债主要用于经济建设，不可能用发短债来解决。

　　“当然，发短债必须把控制年度发行额改为控制年度预算差额或债务余额。”

　　财政部专家认为，国债年度发行额中含有“借新还旧”所需的资金额度，而中短期债务的周期较短，借新还旧的频率较高。因此，控制年度发行额实际限制了中短期债券的发行，何况“借新还旧”既与年度预算差额无关，也不会增加债务余额。

　　“至于国债余额管理，目前法律上的限制不是主要障碍。因为开展国库现金管理后，国库账户上的钱本身就不能多，多了反而是个问题”。

　　财政部专家强调，无论是控制债务余额或年度预算差额，还是控制年度发行额，这些指标都应该是指“最高限额”，“不宜理解为必须在一定时期内按时足额完成”。否则，债券发行就失去了“与生俱来”的调剂国库收支余缺的灵活性，即丧失了国库现金管理和债务管理的本来含义 。

　　结合美英管理模式

　　对于未来中国国库现金管理的模式，考虑到目前中国的商业银行资金运作效率不高、货币市场和债券市场发展不够完善等背景，单独依靠美国或英国模式，都不利于国库现金的有效运作。有关专家建议：采取美国模式与英国模式相结合的操作方法，即在商业银行账户存款的同时，进行货币市场运作。

　　专家认为，国库资金参与进行货币市场运作，能够增加货币市场和债券市场参与主体的类型，有利于提高市场流动性；在货币市场和债券市场不够完善的条件下，财政部通过在商业银行开设存款账户，可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场所产生的压力。

　　但是，国库现金管理要尽可能避免与货币政策操作的冲突。在进行国库现金管理时，财政部、人民银行不仅要建立保持经常性联系的沟通渠道，还应防止在同一时间内就同一交易品种(如回购天数相同)进行操作，否则会变为财政部和人民银行的“对敲行为”。

　　另外，国库现金管理需要定期、均衡、滚动发行短期债券，开展国库现金的日常运作，但前提是国库出现“入不敷出”情况。