审计风暴挑战制度缺陷

　　文/王擎

　　审计风暴已刮了一个多月了，在这一个多月里，被审计报告点了名的部委、单位的日子一定不好过，而同样日子不好过的还有财政部。财政部被指责为没有管好纳税人的钱，现行的财政预算体制也受到了怀疑。

　　早在2001年，记者曾经采写过一篇关于财政支出改革的报道。记得当时财政部提出财政支出改革将从三个方面入手：推进公共财政框架的建立，实施国库集中收付制度，实行部门预算。公平地说，在这几年当中，中国的支出改革取得了长足的进步。

　　单就财政预算体制而言。

　　中国的财政预算体制从基数预算演进到零基预算，之后又在2000年实行了部门预算编制工作，当年所有的中央一级预算单位都试编了部门预算，但只选择了教育部、农业部、科技部及劳动和社会保障部4个部门上报全国人大审议。2001预算年度上报全国人大的试编部门预算的单位又扩大到国务院26个部门，上报内容、上报形式也做了改进，部门预算既反映了26个部门的部门预算的全貌，又能反映出各部门不同的特点和情况，既包括中央财政安排的预算拨款安排的项目，又包括部门用预算外资金、政府基金和单位自有收入安排的项目。现在又开始实行绩效预算，某单位报来的预算说这个项目要100万元，财政部要进行成本效益核算，到底需不需要这么多钱，花这么多的钱取得的效果合不合算。

　　制度的确是在一步步改进，但中国的国情是，无论是当初设计时如何的科学，在实行起来总会大打折扣，总会碰到新的状况。从这次的审计风暴中，我们可以更清醒地认识到现行的预算制度还存在种种问题。比如，预算外资金清理不彻底；中央基本建设预算管理中也存在部分中央预算内基本建设投资按基数法分配不够合理等。可是，如果仅就预算体制改进之后，审计风暴所带来的令人震撼的种种结果就能避免了吗？审计风暴还能带给我们什么启示呢？

　　在德国，每笔财政资金拨出去之后，都会进行跟踪监督，只要款拨付到了项目，监督的人也随即到达，审查每一项的支出是否合理，项目进行到中间，还要审查，当项目结束后，还要审查项目是否达到了目的。

　　在目前的中国，有实行跟踪每笔财政拨款的可能性吗？仅2003年，中央向地方转移支付就有8000多亿元资金，这些资金牵涉到多少内容和项目，如果一笔一笔都要跟踪监督，恐怕政府部门的人员会迅速以几何数量级膨胀起来。据说，当前财政部的预算司就是最累的一个部门。每一个部委的预算都有厚厚一摞，仅把这些预算看一遍，工作量就大的让工作人员不得不经常加班。

　　曾经有经济学家计算政府财政承担非公共经济职能的程度，其结果显示，我国政府财政承担非公共经济职能的程度要比美、英、法、德发达国家高出数倍。

　　一句话，还是政府的机构太庞大，在经济生活中插手的事太多，阻碍了财政资金使用的效率及其规范性。

　　为什么指向性极其明确的财政拨款到了用款单位，却被挪作他用了呢？而且为什么屡禁不止。是什么原因使得这些部门的胆量如此之大？

　　在采访过程中，我听说了这样的故事：前几年，政府曾计划给公务员涨工资，但一直没有兑现。时任财政部长终于咬牙决定要掏钱涨工资啦。并且答应地方政府，不够的钱由中央财政补。为此中央财政支出巨大。可没过多久，就有地方教师集体反映，公务员涨了工资，为什么不给老师涨。财政部长大怒，亲自跑到该省责问，中央把涨工资的钱如数拨给了你们，你们把这些钱都弄到哪里去啦。据说，该省挪用了这笔专款用于补发以前欠的工资。而地方政府挪用国债资金的行为更是非常普遍。

　　据说，财政部门也想了许多办法希望来制止这种现象。如果再发现有挪用资金的地区，5年内不得再向中央财政申报财政资助项目。

　　但政府为官一任，四年就要换届，只要他在这四年当中，做出政绩，高升啦，他还会管在今后5年里还有没有钱搞建设吗？

　　是不是应该考虑严肃追究个人责任的问题。

　　拿着中央财政的钱，却挪做它用，这算不算渎职？是不是应该追究到个人。问责制不仅仅是出了事才要问责，有令不听是不是也能问责。

　　在采访过程中，有人告诉记者：其实这次的审计风暴体现了政府行政的透明度在增加。我们现在知道某大国有企业开一个会就可以花掉几百万，某部委挪用资金1个多亿盖一个宿舍楼，其实以前可能有更荒唐的事发生，只不过我们不知道而已。

　　此话有理，但我们还是希望由审计掀起的风暴能越来越弱。