投融资体制改革变奏背后

　　本报记者 覃爱玲 北京报道

　　业界久盼的投资体制改革方案终于出台。

　　整个方案的核心内容是审批制度改革：彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法 ；对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。

　　由统统审批转而分为审批、核准和备案三部分，政府在投资中的很大一部分权力让位于以企业为主体的市场。有人拍手称快，认为这是我国投融领域内的重大变革，但是亦有业内专家认为，相对于整个投融资本制而言，这只是启动的第一步，是一个小的开始。

　　仅是改革第一步

　　“这个方案原来叫投融资体制改革方案，后来因为根本没有解决融资的问题，所以改为投资体制改革方案了。事实上，在投资的领域内，它也只解决了其中的项目审批这一个问题。”国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘专门做过我国投融资体制改革方面的研究，配合十六届三中全会的政策研究，他设计过我国投融资体制改革的框架型方案。

　　郭励弘认为，目前出台的这个以国家发改委为主的投资体制改革方案，就其实质来说，只是一个投资项目审批改革方案，与真正深层的投融资改革相去甚远，只是改革的第一步。“这个方案中大面上的意向性的东西很多，关键性的东西没有提出来。”

　　发改委包括它的前身计委的主要工作之一就是投资项目的审批。郭励弘认为，项目审批和投融资体制改革是两回事，投融资体制改革是一个涉及到各部门的综合性的改革，除发改委外，还有像商务部(主要是外资方面)、财政部、央行和国资委(主要是国有企业)等。发改委包括它的前身计委一直就是主管项目审批的，所以它单独拿出来的这个方案，基本上也是关于它自己那块的项目审批方面的东西。

　　项目审批是发改委项目审批制度的核心。以前是按资金额度规定，达到一定额度就要由不同级别的政府部门进行审批，现在除国家投资的和目录上规定的行业外，改为备案制，政府限制很少了。而目录上规定的行业由审批变成了核准。核准制是一个目前为各方关注的变化。

　　审批和核准之间的区别有哪些？郭励弘认为，原来审批所需要的三道手续变为一道手续，程序更简单，所需要的时间就更短一些了，但还是要到政府那里去批。审批制一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而核准制只有“项目申请报告”一个环节。发改委还是保留了很大的权力。

　　郭励弘认为这个改革方案中还有一些方面是与国家整体的改革开放不协调：例如现在国资委的职能规定中，已经把资本和职能分开了，由资本决定该怎么进行市场运作。而按照这一方案，在目录上的产品，还是做不到这一点；对一些地方改革中力度较大的来说，这一方案也不是福音，因为目录上的很多行业，实际上像成都、杭州和南昌等很多地方政府都已经是放开了的，这个规定就比地方政府取得的改革更迟滞了，而在过去按资金额度来审批时，有一部分的审批权在地方，所以很多地方政府会利用拆项目的方式，将一个大的项目拆分成小的项目进行分次审批，这样的情况上世纪80年代就有了。

　　在郭励弘看来，一个好的投融资体制改革方案最少要解决两个根本问题：一是国有投资的效益问题，主要包括国有企业和政府部门效益极低，不断破产和制造新的坏帐。而这个方案只对民营企业有效，对国有企业还是没有效，还是要审批。二是中小企业、高新企业和民营企业三类企业的融资问题，中小企业承担着就业和社会稳定的重任，高新企业是我国产业发展的明天，民营企业对我国经济的市场化发展起着重要作用。而方案中还看不到这些。

　　“这只能是投资审批体制的一个‘改良’。”郭励弘总结他对这一新的投资体制改革方案的看法。

　　而参加过方案起草的国家发改委投资研究所所长张汉亚认为，这是一个阶段性的改革成果，政府放的量已经非常大了。“一下子不可能解决所有问题。不对一些大的项目进行核准也是不行的，需要一定的控制。国外在这方面主要是通过法律来决定的，而在我们国家法律的执行效率是比较低，所以要通过行政的手段进行控制。”

　　银政关系是焦点

　　“你有计委批件吗？”据说，这是在计划经济下银行对项目进行贷款时问的最重要的一句话。

　　这一轮的宏观调控中，银行和地方政府的关系被认为是直接引起大量低效重复建设的罪魁祸首。

　　“现在还是这样，很多银行看到政府的批文就乐于发放贷款，他们自己根本就不愿意审核风险。所以很多企业还是愿意通过各种手段拿到更高层的政府的审批文件。”一位发改委的官员表示。

　　郭励弘认为，在计划经济的时候是“计委挖坑、银行栽树”，现在还遗留了一些这样的传统，但是总体来说，自从商业银行股份化后，银行实行资产负责制，会自己对一些项目进行独立的风险审核，对风险的控制较好一些，但还是会有一些政府支持的项目，由于风险银行对风险的判断不够，形成坏帐。现在的商业银行自我风险审查能力在逐渐变强，如果项目审批制度改革后，银行应该会更从自身的风险考虑，在贷款时更着重于项目本身的风险评估。

　　在国务院7月22日召开的“全国贯彻落实关于投资体制改革决定电视电话会议”上，银监会副主席唐双宁在会上发言指出，深化投资体制改革，必将对商业银行经营产生重大影响。他认为，这次投资体制改革很重要的一项内容就是对社会投资的项目，发展改革部门不再审核其经济可行性，将由银行自主审贷，自担风险。他强调，改革将促进商业银行提高独立审贷水平，同时也对商业银行的决策与风险控制提出更高的要求。

　　专家认为，如果此次投资体制改革能进一步加大商业银行的独立性，对我国整体经济的健康运行无疑有重大意义。

　　郭励弘提出，政府作为宏观经济的管理者，应该在全社会范围内创造出适宜于融资的大环境，不是具体地为每个项目去考虑筹资方案，而是使好的项目、合格的投资者能够得到资金，使坏的项目、不称职的投资者难以筹资。由此看来，投融资管理的重点，要从项目管理转向资本市场管理，从“投”转向“融”。他说，投融资改革的总体目标应该是：建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控。放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷三权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局。

　　这次投资体制改革要解决的另外一个核心问题，是政府投资管理体制。与方案配套，还将出台政府投资管理条例。