空间规划体系弊端之痛 土地供需管理向何处去?

　　-本报记者 郭云 深圳报道

　　近日，国土资源部公开发布的信息显示：今年一季度全国共发现土地违法行为1.6万件，立案9900件。同期，全国建设用地供应总量相当于去年上半年供应总量的89.2％。上述数据表明，今年以来，土地市场尽管经历了“三个暂停”(暂停农用地转用审批、暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改、暂停涉及基本农田保护区调整的各类规 划修改)，以及中央五部委联手彻查整顿等一系列严格控制，供需矛盾依旧彰显无疑。

　　制度为什么失效

　　在深圳近期一项名为“梳理行动”的拆除城市违章建筑的行动中，有关部门调查出的违规建筑面积超过2780万平方米。而2003年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有314.6万亩，占68.7％。一段时间以来，发生在全国各地的各类违法违规用地事件也同样层出不穷。

　　大量违规行为背后隐藏着的不仅是制度效用的低下，还有市场需求的实际指向。地方政府有权力行使土地管理权，而市场对土地的需求则可以直接带给地方政府巨额财政收入以及税收和GDP指标的增长，既然供求双方利益都能得到满足，交换行为当然会发生。

　　国土资源部公布的资料显示，许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等规划，其中有的规划随意扩大建设用地规模，土地利用总体规划虽然在《土地管理法》中明确了具有法律效力，但事实上仍未摆脱“纸上画画，墙上挂挂”、“规划跟着项目走”有名无实的尴尬境地。有关人士认为，当务之急是加强对用地总量和整体布局的控制以及相关立法。

　　曾负责深圳国土规划试点工作的深圳市城市规划设计研究院副总规划师牛慧恩博士却认为“拧紧土地供应，立法倒不是目前的当务之急，首先要做的应该是把空间规划体系理顺，即各部门相关职能划分清晰”，因为，目前我国有多个部门在同时行使空间规划管理职能，当各方意愿发生交叉重叠，又各自有立法保护时，那么作为土地市场的消费方比如房地产开发商就无论拿哪一个都可以保护自己的行为，制度则必然变得更加尴尬和难以为继。

　　体系弊端

　　在最近的一个关于土地利用规划与管理政策的国际研讨会上，与会的国内专家发现，与国外学者在涉及土地利用规划的话题时，交流很难进行，原因是“我国现行土地利用体系与管理和国际习惯体系相差甚远”。

　　在国外，空间规划是一个完整的系统体系，土地利用规划只是其中的一个层级，空间规划包括国土规划、区域规划、城市规划、片区规划等由从小到大的几个不同层级。而在我国，空间规划是由几个不同的管理体系组成，国土资源部、建设部、国家发改委都具有空间管理职能，并且分别有自己的规划和发展目标以及一套自上而下的组织体系。比如，土地利用总体规划只是国土资源部门从国家粮食安全和耕地利用等角度考虑对土地资源的整体规划，而建设部也会从城市综合发展建设的角度做一套规划，发改委则从产业布局和区域发展考虑做相应的规划。

　　三个部门的规划都涉及空间使用，但由于出发点和侧重点不同，又很少考虑相互协调，就难免造成单一向度思维下的管理重复、空白甚至相持不下，这正是造成管理链条无法拧紧的根本原因。比如国土资源部从国家粮食安全考虑要求各地保证一定数量的农田耕地，各地经济发展水平不同，但建设用地指标往往按比例平均分配，对于经济发达区而言，这种平摊的耕地比例自然显得过高，而建设用地比例不足，供需矛盾又自然产生了，广东某市就曾以数亿元为代价向河源地区置换耕地保护指标6万亩，市场供需矛盾还是让这种不被鼓励的做法发生了。

　　现行多重体系管理的另一弊端是，当不同部门的规划发生矛盾时，究竟以哪一个为执行标准？曾参与制定深圳市土地利用总体规划和深圳市城市发展总体规两套规划制定的牛慧恩博士对记者表示，由于此前深圳市国土和规划同属一个局，即深圳市规划与国土资源局，所以这两个规划都是交由该局所属的深圳市城市规划研究院完成，尽管前一个规划是根据国土资源部门要求所做，而后者是建设系统的管理范畴，一个强调国土资源保护，一个则强调城市规模发展，规划制定过程中，还是尽量考虑了二者的协调，尽管如此，牛慧恩博士还是对做这样的两套规划的必要性表示怀疑，“都是针对深圳的空间规划，为什么综合协调到一个统一规划中，而要重复规划呢？这完全是体制问题。”前不久深圳市国土和资源分了家，分别成立市局，对此牛慧恩不无担忧的表示，“今后此类矛盾可能会更多”。

　　协调与平衡的艺术

　　如果把不断增长的土地需求画成一条逐渐升高的抛物线，那么与这条抛物线呈现出相似增长性的另一条曲线就是城市发展曲线。正是近十几年来城市的高速发展促成了土地需求线条的不断趋高。但空间的规划和管理所要解决的正是这个问题，一味的满足土地需求造成的城市无序发展也许成为经济发展的瓶颈，有效管理下的有限土地供给同样可以保证经济的繁荣发展。

　　香港经历了150年的发展以及上世纪六七十年代以来数十年的经济高速增长和城市发展，1000平方公里的土地空间至今开发使用的面积仅约200平方公里，高度集约化的城市空间发展模式虽然存在人居密度过高、生活质量受限等缺陷，但值得借鉴的是高集约带来了公共资源使用增加运营成本降低、土地增值促进商业机会等积极因素。

　　相邻的深圳成立20年，人口与香港相仿，土地面积近2000平方公里，已开发使用的土地面积超过500平方公里，根据城市发展总体规划，2010年时全市开发使用面积将接近或超过800平方公里。简单、重复、混乱的土地使用在城市边缘地区尤其显著，而那里公共资源更加匮乏，效率低下。虽然这是发展过程的必经阶段，但说明单纯增加开发面积未必有益经济发展。

　　“空间规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的土地利用规划。只有科学的空间规划才能有效管理土地”牛慧恩博士说。