中央地方博弈 突显立法迫切

　　外滩评论员 长平

　　宏观调控重拳之下，中央和地方的关系成了一个敏感话题。7月8日，中国人民银行行长周小川在上海国际会议中心的“中国金融国际年会”上将这层关系坦白说穿。他说，为什么资金吃紧之声喊成一片？这涉及到中央和地方的关系问题，中央与地方的关系很多时候是个博弈，甚至一些数字如何报、如何统计及使用都有这样一个关系。对于流动资金紧，各 人会引用不同的数字，这就是GAME。

　　何止是金融问题，在很多方面中央和地方的关系都是一个博弈。这让人想起前不久关于上海市政府拍卖私家车牌照是否合法的一桩公案。先是商务部高官在央视公然指责上海的做法，上海方面则坚持自己的作法符合上海的情况，并不违反国家法律法规。中央该不该管一个城市拍卖车牌的事？如果该管，又应该通过什么样的渠道来管？

　　以至让人想起国务院对江苏铁本事件的严厉处理。正如有媒体分析指出，它一方面反映了中央在维护宏观调控的严肃性和权威性，以及政令统一方面的坚定决心；另一方面，从这一事件牵涉部门之广以及受处理人员之多来看，它还反映了如何看待和处理市场经济条件下的中央与地方关系的问题。

　　综观全世界的国家组织结构，无论是统一制还是联邦制，中央和地方关系问题都非常复杂微妙。大体上说，统一制有利于国家全面把控和协调发展，而联邦制则有利于维护地方的独立自由和多元发展。中国自1949年以后建立了中央集权的多民族国家，高度集中的财政体制使得地方政府在政策方面高度依归于中央政府，20世纪80年代开始的改革的一项重要内容就是“减政放权”，其实就是加大地方的权力。这一改革中最具代表性的就被经济学家称为“财政联邦主义”的分税制，分税制暗含的一个逻辑前提就是承认地方利益确实存在。同时，正如周小川强调的那样，中央和国务院有宏观调控的权力与责任。

　　问题在于，当地方政府拥有了自己的利益谈判力之后，中央和国务院怎样完成宏观调控的责任？进一步说，中央和地方应该是怎样处理这种新型关系？一个合理的界线在哪里？

　　自去年中国经济渐露过热景象以来，中央采取了一系列温和措施，未见明显效果。今年4月9日，温家宝总理主持召开国务院常务会议时表示，要进一步采取有力措施，有效遏制投资过快增长势头。4月26日，中共中央政治局会议强调，各地区各部门要集中精力抓好中央确定的各项宏观调控政策措施的落实。5月21日，温家宝主持召开国务院常务会议指出，加强宏观调控的决心不能动摇，力度不能减弱，工作不能松懈。

　　在央行、国务院、发改委等发布一系列通知的同时，人民日报、新华社等官方媒体机构连续发表社论和评论，诸如《坚决维护宏观调控政令畅通》、《坚持宏观调控的基本原则》、《把宏观调控政策措施落到实处》、《统一思想，自觉服从宏观调控大局》等等。

　　此番宏观调控效果明显，但同时也有专家指出其中“行政手段过多、经济手段较少”。从上面列举的手段看来，行政通知、会议动员和媒体宣传仍是主要手段，其核心依据仍是“少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央”的原则。

　　在新的博弈关系中，地方政府显然需要一个比较明确的边界和更加理性化、制度化的管理，那就是与市场经济相适应的法律制度。如果用法律的方式来确定中央与地方关系，这既有利于地方政府明确自己应尽的义务，也可以约定中央政府宏观调控时手中的权力的边界。一些专家学者多次呼吁的《中央与地方关系法》的欠缺在此时十分显眼。