审计署官员建言体制改革：应设立最高审计院

　　“现在已经到着手改变审计体制的时候了，现行审计体制事实上已经限制了审计功能的发挥，这是当前审计理论界的一个共识。”7月9日，国家审计署一位特派办官员对本刊说。

　　近日，国家审计署副审计长项俊波撰文提出：“改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即一府三院制)。审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。”在审计界，项俊 波被认为是审计院框架的倡导者。

　　20年未变的行政审计体制

　　建立审计院的设想在23年前就存在。

　　参与当时国家审计机构筹备工作的中国审计学会副会长张以宽对本刊回忆，1981年，根据党中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。

　　由于新中国建立后沿袭苏联模式，不设审计机构，而只在财政部门下保留了会计稽核机构，所以这三种模式在当时引起巨大争论。

　　第一种模式被认为是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它规定审计机关在立法机构的领导下工作，同审计对象 政府序列各部门划清界线，因此这一模式被称为“立法型”审计体制。然而，由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化，这个方案最终没能实现。

　　第三种模式则因带有强烈的部门管理色彩，严重缺乏独立性和权威性而被否定。

　　最终，中国选择了第二种模式，这被称为“行政型”审计模式。其最大特征是国家审计机关隶属于政府审计系统，是国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督，在国际上被称为半独立型审计体制。

　　此后一年“行政型”审计模式被写入中国《宪法》(1982年)。

　　其中规定，中国县和县以上人民政府设立审计机关。国家审计机关分为最高(中央或国家级)审计机关和地方审计机关，前者指国家审计署及其地方部门的派出机构，后者指省、自治区、直辖市、设区的市、自治市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计机关。

　　这部转轨时期的《宪法》首次确立了审计监督制度的法律地位，此后1983年9月国家审计署成立，中国的中央和地方两级审计体系开始逐步建立。

　　之后，1994年中国颁布的《审计法》对《宪法》中的原则性规定作了细化，并增加两项重要内容：一是规定了“同级审”和“上下审”相结合的审计监督制度(审计机关审计同级行政机关以及上级审计机关或其派出机构审计下级行政机构)；二是规定审计机关的“两个报告”制度。其中包括，受政府委托向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这是人大介入审计的缘起。

　　而经过二十年的求索，中国的审计范围逐渐由最初监督“国有企业的财务支出”为主，演变为1998年提出的“财政审计、金融审计和企业审计的三大审计”概念。

　　但是，“20年来中国的行政型审计体制基本没有发生质的变化。”张以宽对中国《新闻周刊》说。

　　这些都是由中国的特殊国情决定的，“在计划经济向市场经济转轨时期，政府领导更有效和更直接，如果当年直接选择第一种模式结果会适得其反。”全国高级审计师评审委员会委员、北京工商大学会计学院副院长赵宝卿对本刊说。

　　如今，这种基于特殊历史环境和条件，选择审计模式正受到越来越大的冲击。

　　国家审计“名不符实”

　　“最近特派办组织了一次身体检查，发现大部分人都处在体力透支的边缘。”国家审计署一位特派办的官员对本刊说。这个特派办的编制为160人，却负责一个经济发达省份全省的特定审计工作。

　　今年6月，这家特派办的审计成果出现在国家审计署公布的审计报告中，但不久前，这些内容却遭到相关被审计单位的“异议”。

　　“那是我们在忙碌了几个月后得出的结论，但是他们轻而易举就否定了。”那位特派办官员遗憾地说。

　　有意味的是，随着审计范围的不断扩大，“异议”部门也越来越多，国家电力公司是此次被暴露出来问题最严重的部门，他们的相关负责人回敬审计署：“在全体员工紧张工作应对电力短缺的多事之秋，国家审计署披露此事一定程度上影响了国电公司员工的士气。”这位负责人甚至含蓄地指责审计署不该向媒体透露此事。

　　与国家电力公司的态度如出一辙的，还有长江水利委员会长江重要堤防隐蔽工程建设管理局。该局一位负责人在“未经授权”的情况下，向媒体表示，披露隐蔽工程质量问题是审计部门为了“表功”；另外，中国工商银行上海分行等单位也对国家审计署的审计结果表示“质疑”。

　　特派办这位官员认为，出现这种现象的很大原因是国家审计署跟那些被审计机构同属国家行政机构序列且属于同一级别。

　　“虽然叫我们国家审计，事实上却是一种政府内部审计，审计监督缺乏足够‘独立性’，无法体现国家审计的最高监督。”他说。

　　事实上，不认同审计结果只是影响独立审计的最直接方式，还有很多单位和部门认同结果，但拒不执行。根据审计署公布资料显示：“某年，曾经有一审计决定，要求某银行账外经营的利息收入不得直接冲减历年形成的待清理负债，而应调增收入、加大利润，结果该银行没有采纳审计建议。原因是该银行损益已于上年底全额上划财政部，没有资金来源可以调增收支。”

　　在中国，独立性最薄弱是地方审计机构，他们的独立性受到“双重领导”严重困扰。根据《宪法》规定，中国地方审计厅、局是国家审计机关的中层和基层组织，实行双重领导制，即在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主，其行政管理以地方政府领导为主。

　　“这往往导致矛盾产生。”山西省一个地级市审计局的一位负责人对本刊说。“一些问题如果涉及到核心部门或者市长，往往就难以进展下去。”毕竟，地方审计机关主要领导人的任免奖罚全维系于本级政府。

　　另外，地方审计署的经费来源仍受制于地方财政，这也会导致对财政审计的力度大打折扣。该地区审计局曾审计出当地财政局私建小金库的问题，但最终这个问题被“挡驾”，并没有被拿到地方人大去解决。

　　“地方审计机关，特别是基层审计机关经常容易遇到以‘权力压审计’的现象，审计结果常成为地方政府的‘维权’工具，同时，由于缺乏必要的审计干部保护机制，对审计监督力度较大的审计机关负责人也时有被调离，甚至会发生被降职、免职的情况。”中国审计学会理事武汉大学商学院廖洪教授对本刊说。

　　因此，地方审计机构对于审计独立性的要求更为迫切，但是，他们也是声音最小的审计机构——近年来，各地方审计机构的审计报告极少公布于社会。

　　中央和地方的国家审计机构的“不独立”困境凸现了审计体制改革的迫切性。

　　权归人大或政府的两难

　　事实上，重建独立性成为目前正在酝酿的审计体制改革的第一要义。围绕这一初衷，目前国内审计理论界被分为“改良派”与“改革派”。

　　廖洪是“改良派”的代表人物之一，他向本刊介绍的“资源重组改良观”是，审计署仍隶属于国务院，但在国务院内升半格，使审计长具有相当于国务院副总理或国务委员的地位。重组当前的审计资源，将中纪委、监察部、财政部监督监察局等部门中的执行审计职能的人全部划归审计署，充实审计力量，实行统一管理。

　　目前的现实中，上述各部门之间已出现合作与交叉迹象 在十六大中央纪委的常委班子中就有审计署副审计长刘家义。据悉，7月初，监察部也已与国家审计署进行了一些联合调查。

　　改良的另一层面是改变地方“双重管理”为“单极管理”，将省级审计厅改为特派办，由国家审计署直接领导，地方审计局则向省级特派办负责，全国审计工作将由国家审计署统一垂直领导。

　　然而这样做的问题在于，“‘行政型’审计体制的根本弱点就是政府对审计独立性的影响。只要审计机关是政府的组成机构之一，那么在进行审计工作时就会不可避免地受到政府行政行为的影响。”赵宝卿说。

　　更复杂的是在改良设想的执行层面还面临着党中央序列机构与行政序列机构合并重组的难题。比如，中纪委为中共中央委员会领导，属于党的序列，而审计署属于国务院领导的行政序列，按照“分权”原则，两者不可过多的重叠，因此即便合并最终也会带来“党政不分”的局面。

　　不可否认的是，这种方法承认了目前中国政治体制和经济体制的局限性，体现了在不修宪的前提下改良的努力。

　　与改良不同，审计界的“改革派”的呼声却越来越高。以国家审计署副审计长项俊波为代表的改革派认为，将目前审计体制由“行政型”改变为“立法型”，即1981年提出的第一种模式：审计署隶属于立法机关——人民代表大会，彻底从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段，以真正体现“政府花钱，人民监督”的本质。

　　依此思路，改革将最终形成“一府三院”架构，成立最高审计院与国务院、最高人民检察院、最高人民法院平行，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。

　　有利的是，目前中国国家各权力机关已经形成科学的分工机制。全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关。“从某种意义上讲，这也是我国现行政治框架对国家审计机关‘行政型’模式向‘立法型’模式转变提出的要求，同时也提供了先决条件。”国家审计署副审计长项俊波对此撰文说。

　　今年“两会”期间，原全国人大预算工作委员会副主任张光瑞对本刊表示，全国人大的预算监督工作人力严重不足，建议在人大之下设立审计院。这也与副审计长项俊波的设想不谋而合。

　　但这一方案的困境在于，“‘立法型’审计体制在国外都依附于一个强大的立法机构，国内目前人大的权力在细化和强化上还不尽人意。”张以宽说。同20年前一样，这个现实再次摆在了改革的面前。“我们绝不能等到人大真正强大了才将审计署移过去，实际上，将‘审计机关’置于人大之下，本身就将大大加强人大的监督权力。”赵宝卿认为。很多“改革派”都表示，这将从组织结构上空前加强人大行使监督的权力，造成“强势人大”的局面。

　　当然，这种“乾坤大挪移”还需要修改《宪法》和《审计法》等多部法律，“审计体制改革不会独立存在，它既属于经济体制改革范畴，也涉及政治体制改革，并最终取决于两者的进程。”张以宽说。