养老保险41年缺800亿 上海谋推“三支柱”新政

　　本报记者 江 渝 特约记者 柳明秋 上海报道

　　“目前上海正在酝酿对现有养老保险体制进行‘大手术’，市政府正在进行有关方案的讨论。”知情人士透露。

　　该知情人士称，“上海计划花30年时间，基本解决个人账户‘空账’问题，个人账 户全部做实。”

　　2004年以来，社保改革从辽宁扩大到黑龙江和吉林两省。相对于需要中央财政提供资金补贴的东北试点，更加注意“改革方案设计具有可持续”的上海养老保险“新政”，为全国范围内的养老保险“改良运动”提供另一种思路。

　　“三支柱”模式

　　“上海市政府已经意识到了养老保险缺口的巨大压力，有关养老保险改革的讨论也摆上议事的案头，今年以来，进度进一步加快。”知情人士称。

　　今年4、5月间，上海市劳动和社会保障局向上海市政府提交了一份《关于上海养老保险制度改革方案的建议》(下称“方案”)。后根据政府“强调可操作性”的要求，又作了数次修改。

　　“(方案)目前仍在讨论中，走正常的程序，年内能否出台没有明确的时间表。”知情人士透露。

　　不过，新政的方向已经明确，那就是国际通行的“三支柱”模式。

　　“第一支柱是养老保险的统筹部分。特点是政府强制缴费，以公平为原则，以社会统筹、现收现付为基金筹集方式，为退休人员提供最基本的保障，强调政府责任。”

　　“第二支柱是养老保险的个人账户部分。特点是政府部分强制，以效率为原则，以个人账户基金积累制为基金筹集方式，为退休人员提供补充性的保障，强调单位和个人的责任，政府进行政策引导和监督。”

　　“第三支柱是养老保险的商业化部分。特点是政府不强制，以市场为原则，由个人或单位自愿投保，实行商业化运营，为退休人员提供更高的保障。”

　　而已经在上海实行了近1年的上海市小城镇社会保险(下称“镇保”)被认为是实现“‘三支柱’模式”的最好桥梁。

　　“镇保”采取“24％(其中养老部分17％)＋X”的模式，其中“24％”就是第一支柱，“X”即个人账户就是第二支柱。

　　24和X分别为缴费率，前者为强制缴纳的基本部分，大大低于目前城镇社会保险的缴费率。根据2004年上海市社会保险费的缴费标准，城镇社会保险单位和个人合计的缴费比率高达47.5％，其中养老保险单位缴22.5％，个人缴8％；医疗保险单位缴12％，个人缴2％；失业保险单位缴2％，个人缴1％。

　　参与镇保制度设计的人士称，降低缴费率有利于提高企业的缴纳积极性，避免更大范围的逃费、欠费问题；随着缴费率的下降，镇保提供的养老金待遇也只有社会平均工资的20％。表面上镇保降低了福利待遇，实际上由于x账户的补充，镇保的待遇反而有可能超过现有的城镇保险。更为重要的是镇保减少了政府大包大揽的无限责任，保证了社保基金的长期平衡。此外，还给市场留下更多空间，企业可以选择建立企业年金等第二支柱，而个人还可以选择商业保险。

　　从诞生之日起，镇保就被寄予厚望。“基本社会保险应该是低平台、广覆盖的。对于城保、镇保和农保，上海的考虑是发展镇保，完善城保，最终取消农保。”上述知情人士称。

　　10年缺口800亿元

　　作为少数几个仍能基本维持养老保险基金收支平衡的地区，上海此举是必要的未雨绸缪。

　　“学术界和业界多数人都认为，现有的养老保险制度并不是一种最佳的选择。财务上的不可持续性是最主要的问题。但制度本身也存在缺陷。”长期研究社会保障体制的中南财经政法大学赵曼教授称。

　　上述知情人士称，现有制度模式的根本缺陷在于政府、企业和个人的责任划分不清。

　　现有实行的“统筹账户”和“个人账户”相分离的模式，在实施过程中屈服于很多历史问题的压力，例如“老人”、“中人”的历史缴费问题、国企改革人员分流问题等，在统筹基金不足以支付的情况下，挪用个人账户资金，产生了巨额的个人账户“空账”，使得基金平衡收到严重的威胁。

　　此外，现有社保制度中的养老金计发办法也存在一定的问题。

　　例如退休后的平均余命(余命的平均值，又称生命期望值。指从某年?至死亡止的期间)已经超过20年的情况下，个人账户养老金仍旧按照平均余命10年来计发，导致将来的支付风险加剧。

　　再如，机关事业单位计发的养老金待遇大大高于同样缴费的企业，权利和义务不对等。

　　仅此三项，在未来30年内，如果现有制度模式继续运行，上海将会产生“巨额的债务”，未来10年现收现付缺口就“将近800亿元”。上述知情人士说。

　　“(这)相当于上海2003年的财政收入。”该人士说。而根据上海市财政局的统计，2003年上海市地方财政收入达到899.3亿元，比上年增加32.5％，增速为近十年来的最高水平。“如果任其发展，社保基金将出现一个补无可补的大窟窿。”

　　改革时间设定30年

　　赵曼认为，中国的养老保险面临三大挑战：“远期，人口老龄化，导致基金收不抵支；近期，国有企业效益不好，导致缴费的少，吃饭的多；中间过渡时期，转轨期间，矛盾大，困难多。”

　　了解方案的人士称，上海养老保险新政有“三板斧”。分别是“改革养老金计发办法”、“延长退休年龄”、“扩大新参保人群”。

　　根据镇保的计发办法，基础养老金的确定与社会平均工资挂钩，并实施缴费时间越长、水平越高的机制。即缴费年限15年，基础养老金为退休前一年月社会平均工资20％；在此基础上缴费年限每增加1年，基础养老金增加0.5个百分点，30％封顶。

　　知情人士称，这种权利和义务结合比较紧密的办法应该会被“改革养老金计发办法”所借鉴。

　　而延长退休年龄，目前的女性的退休年龄，成为讨论的焦点。企业单位为50岁，事业机关单位为55岁。多位社保的专家表示，可以将其延长至55岁，或者60岁，减轻社保基金的支付压力。 而镇保规定，女性领取养老金的年龄是55岁以上。

　　知情人士称，具体到上海的实际情况，上海“扩大新参保人群”最好从三种人着手。首先是部分低年龄段、具有良好教育背景的高素质外来人口；第二是上海户籍的离土农民；第三是未离开土地的上海户籍农村富余劳动力。

　　而后两者恰恰已经是上海镇保的目标群体。种种“巧合”似乎暗示，现有养老保险体制可能最终和镇保完成无缝连接，最终接轨。

　　而根据方案提要，“目前的改革方案将时间跨度确定为30年”。

　　第一个十年，现收现付情况下，在5年内就可以实现基金收支平衡，至2012年，使个人账户做实25％。

　　第二个十年，统筹基金结余增加，至2022年，个人账户可做实50％。

　　第三个十年，借用个人账户的资金全部偿还完毕，至2032年，个人账户全部做实。