北京土地垂直管理第一步 国土局回收区县审批权

　　本报记者 杨丽萍　北京报道

　　7月1日，原北京市国土资源与房屋管理局(以下简称北京市国土房管局)被分拆，北京市国土资源局正式挂牌成立。

　　“原国土房管局承担的房屋行政管理和住房制度改革的职责划入市建委，调整后， 市建委成为负责建设、房屋行政管理以及住房制度改革的市政府组成部门，并挂北京市人民政府住房制度改革办公室的牌子。土地、地质矿产行政管理的职责则划入市国土资源局。”国土资源局一名官员向记者透露，“各区县的国土资源和房屋管理局将改组为房管局，其原有的国土资源管理权全部上收至北京市国土资源局，这样，各区县将不再拥有土地审批权。”

　　“北京可能是最早对国务院4月下发的《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》作出回应的城市。”一位业内专家说，“而按照国务院规定的各地最迟要在今年8月底前，完成省级以下国土资源管理体制改革实施方案草案的研究制订工作，力争年底基本完成改革工作的要求，这将意味着一场全国范围内的土地管理体制改革运动才刚刚开始。”

　　供地之乱

　　有一位土地专家对本报记者说，中国土地供应市场之乱，乱在区、县以下。

　　北京市土地整理储备中心负责人曾透露，北京房地产市场的土地来源至少多达十三个渠道，其中最重要的来源之一就是从各区县直至村一级流出的土地。如何加强对各区县土地供应的管理，颇令北京市政府领导头疼。

　　“北京市各区县国土房管局的名称暂时还未接到变更通知，什么时候变更目前也还不清楚。” 北京大兴国土资源与房屋管理局(以下简称大兴国土房管局)局长任洪昌说，目前，新成立的北京市国土资源局、北京市建委(市政府房改办)还在对其主要职责、内设机构和人员编制规定进行研究制定。

　　记者在“大兴国土房管局”的官方网站上证实了任洪昌的这一番话。大兴国土房管局网站名称依旧如故，而对大兴国土房管局的职能还有这样的诠释：“从事土地、房屋行政管理与服务，土地整理、储备和市场交易，物业管理，供暖管理及房地产开发。”

　　不过，包括大兴区在内的北京市各区县担负的土地审批权即将成为历史。

　　“政府想借土地管理架构的调整，收回区县以下批地权基本上已成定局。”一位业内人士向记者指出，供地权的上收才是原北京市国土房管局分拆的真正目的。

　　还有知情人士向记者坦言，北京市对土地管理的大动干戈也是无奈之举。

　　“1986年到2000年，其间北京的土地管理和房屋管理一直都是分开的。和众多的城市一样，北京各区县都逐步建立了专门的土地管理机构，对土地实行分级管理。那时，分级管理的弊端就已显现出来了。”这位知情人士向记者透露，地方政府以地生财而追求“政绩”，乱批滥占土地，严重破坏了土地市场秩序，同时造成土地资源的大量浪费。

　　“1998修订的《土地管理法》最大的特点是征地的审批权已上收到省和国家一级，大大削弱了市县政府对土地的掌控能力，而为了顺应修订的土地管理法，北京国土房管局成立。”这位知情人士说，成立北京国土房管局的目的之一也是为了规范土地市场。但是，北京国土房管局的成立并没有想象中那样很好地规避分级管理的弊端，区县的供地权依然在对本已混乱的土地市场起着推波助澜的作用。

　　北京市乡镇土地市场违法违规现象曾经较为严重。2001年10月，阳坊镇政府在取得昌平区政府批准建设工业小区和市规划委原则同意镇区土地利用规划的情况下，与北京阳昊科技发展有限公司签订协议，约定由阳昊公司负责工业小区的开发、招商和经营。2001年11月以来，有12家企业先后入区，圈占耕地1126.8亩，实际占地715亩，部分土地撂荒。

　　2002年3月，东方大学城开发有限公司分别与通州区永乐店镇临沟屯村和应寺村委会签订租地协议，约定租赁两村耕地多达4239.68亩。

　　去年以来，北京市加大了对包括各类开发区的整顿治理，目前已有九成开发区被撤销，到今年1月，北京市已立案查处违法用地615起，涉及土地718公顷。而几乎所有的土地违法案件都源自区县以下。

　　北京华远集团总裁任志强说，地方政府可以在土地的低进高出的经营之中，获得远远超过土地出让土地转让、开发的收益，这就极大地调动了地方政府的积极性，并为地方政府带来了推动投资增长循环的财力和动力。在北京这样的直辖市，供地最积极的就是区县及其以下政府。

　　土地分级管理的弊端由此得到更充分的暴露。国务院关于对省以下国土资源实行垂直管理的决定，令北京市政府加快了步伐：必须大幅度缩减甚至收回区县及区县以下的土地话语权。

　　削藩

　　北京调整土地管理体制速度之快，出人意料。

　　6月11日，星期五，北京市政府常务会议决定，撤销北京市国土资源与房屋管理局，组建北京市国土资源局。北京市委副秘书长安家盛任国土资源局局长，原北京市国土房管局局长苗乐如调任北京市建委副主任(正局级)。

　　6月14日，星期一，安、苗履任新职。

　　一位业内专家对记者说，6月初，他在与原北京市国土房管局局长苗乐如见面时还没有听说这件事情，“变化就是在很短时间里发生的。”而据记者了解，在原北京市国土房管局正式分拆之前虽然已经开始在机构内部试行分拆体制，但这个过程也是非常短。

　　显然，北京对土地管理体制进行重新梳理已是迫不及待。

　　“土地、地质矿产行政管理主要是宏观方面的管理，而房屋行政管理和住房制度改革是相对微观、具体的管理，原有的北京市国土房管局集两种性质的管理于一身会有一个问题，那就是对土地的宏观调控职能不够，管理权太分散，而如今，国家要求对土地进行垂直到省的管理，房屋是不需要的。”中国人民大学土地管理系教授严金明说，北京国土房管局的分拆是国土资源垂直管理的需求。

　　记者又电话采访了北京市机构编制委员会办公室有关负责人，他对严金明教授的观点非常赞同。他说，北京市国土资源局的挂牌明确了国土资源的龙头地位，使政府工作中宏观与微观的工作得到更加合理的分离。这样，就可以更加明晰两个部门的职责和权限，也有利于提高国土管理和房屋管理的水平。

　　据了解，北京市原土地部门的主要职能就是办理手续、审批有关决定，而新成立的北京市国土资源局不再只局限于简单的审批，将更加强化宏观性的工作，而新转入房屋管理职能的北京市建委的主要工作中心将下移，变得更加具化。

　　“土地实行垂直管理，意味着将区、县、乡的土地审批权力上收，这是土地使用权的审批改革。不但从人事改革上使管理层次更加紧密，为更好的统一规范本区域内的土地使用提供了保障，也可以有效地避免过去的区、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。”中国开发区协会副秘书长唐华东说。

　　“北京市国土房管局的分拆、对北京土地市场的垂直管理都加大了土地宏观调控的职能，让土地一级市场即土地出让市场更加规范，有利于防止国有土地资产的流失。”严金明说，目前，北京市场上经营性用地的协议转让占到了90%以上，土地市场的不规范导致的国有土地资产大量流失可想而知。

　　当然，至今为止，对区县一级的土地管理机构调整还没有开始，业内人士认为，北京土地市场短期之内还会维持现状。但北京各区县国土房管局很快就将改组，区、县、乡等地方政府以地生财的日子不会太久了。

　　　　体制“阵痛”

　　“北京土地与房屋的分了合，合了分，正是一个城市对土地管理体制的一种探索。”严金明说，这对于上海等城市一级的土地管理是一个很好的借鉴。

　　据了解，目前除了北京、上海没有实行土地和房屋的分拆管理之外，在已经实行二者分拆管理的大部分省份里，还存在地级市甚至区县的土地和房屋合并管理的现象，土地很难通过垂直管理真正起到宏观调控的作用。

　　“北京此次调整是北京市政府根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》和《关于调整国土资源管理相关机构的通知》而做出的。”据北京市国土资源局办公室负责人介绍。

　　看来，北京是土地管理体制的先行者，而在国务院推行国土资源管理体制整体变革的背景下，全国范围内的一场土地管理体制变革运动有可能就要到来。

　　“推进省级以下国土资源管理体制改革，主要是国务院在主持，同时，国务院布置给各省政府来做。”国土资源部耕地保护司有关人士告诉记者，各地最迟要在今年8月底前完成省级以下国土资源管理体制改革实施方案草案的研究制订工作，改革工作力争今年底前基本完成，而垂直管理无疑是此次改革的重要配套措施。

　　国土资源管理体制改革的确是承担着土地市场太多的希望。据了解，2003年，仅被发现的土地违法案件就有17.8万起；在过去7年中，全国耕地减少了1亿亩。年初，国土资源部部长孙文盛就直斥，滥批乱占土地造成的土地流失，已超过我国社会和资源承受力的临界点，并放出了实行国土资源管理体制改革的信号。

　　也有人担心，新的国土资源管理体制是国土局“夺走”了地方政府对土地的有效支配权，在地方政府与地方国土管理局之间是否会发生一系列“利益”的冲突。

　　“在土地问题上，国家关注的是宏观计划的调整，是大多数农民的生存与粮食安全问题。而地方政府则强调的是如何使局部土地效益最大化；原有的土地管理体制，对地方政府缺乏一个有效的横向监督体系，因而就频繁出现地方政府违背国家整体发展规划的做法。实行土地垂直管理之后，地方政府对土地的开发权限受到约束，地方政府的利益减少了，国家的利益强化了。”严金明强调，即便是在这种情况下，也不能将权力上收搞一刀切，如规划权、农地转用许可权等是可以上收，但被市场化的权力如对土地二级市场的管理权以及事务性的权力是可以下放的。

　　“改革就是对原有利益的重新调整和分配，实行土地垂直管理，看起来只是管理模式的一次变革，但我们相信由此所引发的阵痛肯定是巨大的。”国土资源部的一位官员说。