削减政府管理层级 缩省增设直辖市还是撤乡镇？

　　杨文瑾

　　学术界普遍认为，中国政府层级过多的一个重要原因是省份太少。因为省份少，所以各省管理的范围过大，一些大省如河南、四川，人口都在一亿左右。而行政层级过多的结果是政府管理成本高昂，管理效率低下。

　　中国政府确实正在探讨通过设立更多直辖市，把现有省份缩小的可能性。

　　中国政府可仿效“重庆模式”，选择“经济发达和地位重要的中心城市”设立直辖市，来达到划小省份的目的。

　　而“分省”目的是为解决目前行政管理层级过多的问题，让政府小一些，而不是更大。报道指出，重庆在1997年升格为直辖市后，撤销了地级市这一级政府，直接管理当地40个区县，行政管理成本因而显著降低，减轻了农民的负担。

　　和美国等大国一般只设三级政府(中央—州—县)不同，中国在实际上是六级行政架构，即中央—省(自治区、直辖市)—地级市—县—乡镇—村。

　　学术界普遍认为，中国政府层级过多的一个重要原因是省份太少。因为省份少，所以各省管理的范围过大，一些大省如河南、四川，人口都在一亿左右。原本宪法规定中国实行“中央—省—县—乡镇”四级行政制，但因为省一级政府没有办法直接管理太多的县，只好在省和县之间硬生生安插一级不受宪法承认的地级市来“分担工作”。

　　仿效“重庆模式”

　　行政层级过多的结果是政府管理成本高昂、管理效率低下。在行政层级只有三级(中央—郡—县)的汉代，中国人口和公务员的比例大约是8000:1，唐代为3000:1，清代为1000:1，今天变成了35:1，即35人养一个公务员。在中国的西部，甚至是20人养一个公务员的局面，农民税费负担过重的问题因此尤其突出。

　　重庆从人口大省四川分拆出来直辖后，取消了地级市一级政府，财政供养人口比例因此达到52:1。如果以35:1的全国平均比例作为比较标准，重庆今天少供养了28万5000名公务员，每年节省财政支出近32亿人民币。

　　重庆是中国第四个直接受中央政府管辖的城市。在中国的行政架构下，直辖市的地位和省或自治区平等。中国目前共有22个省份、5个自治区和4个直辖市，即31个省级行政区。

　　今年初中国民政部区划地名司司长戴均良在接受访问时谈到，以中国国土面积和人口考虑，中国设50个省级行政区比较合理，被许多人误以为是官方的表态，造成中国要设50省的传闻一度甚嚣尘上。结果戴均良上个月不得不跳出来澄清，表明“50省”一说纯属自己的个人观点。

　　据了解，中国政府目前确实正在研究调整行政区划问题，并由民政部牵头草拟方案。北京大学、清华大学和中国国家行政学院的一些学者也参与了一些咨询会议。

　　由于缩省可能引发公务员的反弹，甚至社会动荡，因此当局在这个问题上的态度相当谨慎。目前正在形成的一个共识是，增设直辖市是缩省最有效、政治阻力最小的办法。

　　缩省不如撤乡镇

　　为了降低行政成本，减轻农民负担，有中国专家提出通过广建直辖市来“缩省”的方案。

　　据说，建立直辖市立竿见影的好处是，可以撤销地级市一级政府，从而少请一些公务员，为政府节省开支。

　　表面看来，这不失为一个好法子。可是，往深一层想，这毕竟还是治标不治本，并不能显著减轻农民肩上的沉重负荷，因为老百姓的“父母官”并不是较远的地级市长或较近的县长，而是在他们身边的乡镇领导。

　　中国农民是天字第一号顺民，经过两千多年来的“熏陶”，他们的血液中已经带有应该缴纳的“皇粮国税”的基因。他们并不抗拒缴纳“皇粮国税”。问题是，代表国家向他们征收税款的乡镇领导，往往不是按本子办事的。他们会巧立名目，向农民征收中央和地方政策规定之外的其他“税费”。譬如说，有些乡镇领导就向农民征收“杀猪税”。

　　除了“苛捐杂税”之外，有些乡镇领导为了吹嘘自己的政绩，就向上头虚报农民收入增加了，比如人均不足八百元的，就被吹成人均两千。于是，上头就根据人均两千的标准来向农民合法征税，结果农民的负担就加重了。

　　由此可见，乡镇两级政府才是造成中国农民不胜负荷的根源，而不是地级市。要比较彻底解决这个问题，惟有釜底抽薪，把乡镇建制给撤了。

　　也许有人会问，乡镇撤了，那么基层管理怎么办？中国民政部推行的村民自治不是行之有年了吗？应该积累足够经验了吧。不妨考虑扩大自治范围，连乡镇都自治算了。

　　这也是中国的传统。自秦始皇实行郡县制以来，直到清末民初，历朝历代都是以县为最基层的行政单位。县太爷听说过，乡官镇官，未之闻也！